第一章　農業廢棄物概述

第一節　農業廢棄物的概念

一、廢棄物的概念

（一）日常用語中的廢棄物定義

廢棄物可能是人們日常生活中最常使用的詞匯之一。“廢棄物”可簡單定義為“不再有用而可舍棄的東西”。查閱《現代漢語詞典》及《中華現代漢語詞典》，雖無“廢棄物”的專門定義，但從其中對“廢物”和“廢棄”的注解，可以得出“廢棄物”即為“失去原有使用價值”而被“拋棄不用”或被“丟棄”的“東西”。所以，本書所言“廢棄物”也僅指人們從環境資源角度所關注的“失去原有價值”而“不再使用或被丟棄”的“材料與物質”。目前，“廢棄物”一詞比較權威的書面定義可見《中國大百科全書·環境科學卷》，其中在“廢棄物的國際管制條約”詞條中，對“廢棄物”作了如下解釋：“廢棄物是指生產、經營、生活和其他活動中產生的各種形態或形式的被廢棄的或將要被廢棄的材料或物質”。

上述定義可以看出，所謂“廢棄物”的形成，至少有兩個基本特征：首先是與人類的活動有關，即廢棄物是由人類活動所產生或形成的；其次是與人類對其的價值或有用性評價有關，即只有那些對人類暫時或永久無用的物質才被視為廢棄物。然而，廢棄物又具有相對性，即處在不同時間、不同地點、不同經濟背景或不同技術條件下，人們往往對廢棄物的認識、判斷及處理也有不同。在某一生產、生活過程中所產生的廢棄物，往往可以成為另一生產、生活過程或產品的原料，即已被上一過程判定“無用”的物質，很可能成為下一過程的“有用”原料。所以，廢棄物也被人們稱為“放錯了位置的資源”。

（二）廢棄物的學理分析

（1）根據廢棄物定義的外延，可分為廣義廢棄物和狹義廢棄物。因此，廢棄物的定義也多種多樣，既有廣義的，也有狹義的。廣義的廢棄物，不但包括所有不再具有使用價值的物質，而且也包括所有可能對環境造成污染而應被廢棄的物質（或能量），無論是固態的、液態的，還是氣態的。換句話說，污染控制法所規范的污染物都是廣義的廢棄物，如中國在20世紀70～80年代就用“三廢”來表達水污染、空氣污染和固體廢棄物污染。狹義的廢棄物專指受廢棄物法律規制的廢棄物。它包括固體廢物、工業固體廢物、社會垃圾和危險廢物，而在中國現行法律法規中，一般將其稱為“固體廢物”，如《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》。本書除專門場合外，將統一使用“廢棄物”。

（2）根據學科的不同，可分為自然科學意義上的廢棄物和法律意義上的廢棄物。一般來說，自然科學上的廢棄物定義，是根據現有科學、技術發展水平和人們對廢棄物的認識程度、管理水平，而對廢棄物進行客觀描述的，其定義明顯要廣義于法律上的定義。法律上的定義是在綜合參考了其他定義之后，根據法律規范的特點和需要達到的特定目的確定的，其外延范圍一般會狹于科學或學術上的定義。自然科學上的定義會隨著科學技術的發展而及時發生改變，但法律上卻要求其定義要有一定的穩定性，以確保其法律的有效性。

此外，廢棄物定義還有國內法定義和國際法定義。國內法定義往往是國際法定義的基礎。國內法的廢棄物定義又往往與該國的廢棄物管理法律政策緊密相連。廢棄物定義會牽涉兩個方面的因素：其一，廢棄物本身具有兩重性，即從一個角度看是廢棄物，從另一個角度看可能是可再利用的資源；其二，廢棄物涉及國家經濟利益和環境利益，就可回收或再利用的廢棄物而言，廢棄物國際貿易可為貿易雙方帶來經濟上的益處。但危險廢棄物非法運輸則給進口國人體健康和環境帶來危害。正因如此，使當前的廢棄物定義千姿百態。

（三）環境法上的廢棄物定義

從環境法角度而言，無論是立法實踐，還是理論探討，廢棄物術語的使用在我國并不規范。正如當代著名的德國哲學家、社會學家尤爾根·哈貝馬斯所言：隨著法律干預生活的幅度、范圍和細微性的擴張，它導致了一種向社會生活不斷“司法主宰化”邁進的總體運動。它們把日常話語轉化和重構為“具有普遍使用性的法律話語，在這個意義上，法律是一種元語言”。法律工作者通過創制一套既不同于日常語言、卻又來自法律實踐經驗的話語體系，并重新賦予它特殊的含義。這種含義的目的是服務于法律歸類體系，以利于對此進行法律管理。

1.我國廢棄物的法律定義

1977年4月，國家計委、國家建委和國務院環境保護領導小組聯合下發了《關于治理工業“三廢”，開展綜合利用的幾項規定》的通知。該通知將“廢氣”、“廢水”和“廢渣”合稱為“三廢”。這是我國有關廢棄物的最初的也是最廣義的法律定義。1979年9月《中華人民共和國環境保護法（試行）》要求，積極防治工礦企業和城市生活的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、垃圾、放射性物質等有害物質和噪聲、震動、惡臭等對環境的污染和危害。

我國2004年修訂的《固體廢物污染環境防治法》對固體廢物、工業固體廢物、生活垃圾和危險廢物四個概念進行界定。該法規定，固體廢物，是指在生產、生活和其他活動中產生的喪失原有利用價值或者雖未喪失利用價值但被拋棄或者放棄的固態、半固態和置于容器中的氣態的物品、物質以及法律、行政法規規定納入固體廢物管理的物品、物質。工業固體廢物，是指在工業生產活動中產生的固體廢物。生活垃圾，是指在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物以及法律、行政法規規定視為生活垃圾的固體廢物。危險廢物，是指列入國家危險廢物名錄或者根據國家規定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特性的固體廢物。

我國臺灣省規定了兩種廢棄物：一般廢棄物和事業廢棄物。其中，一般廢棄物是指由家庭生活或其他非事業所產生的垃圾、糞便、動物尸體等，足以污染環境衛生的固體或液體廢棄物。而事業廢棄物又分為兩種，包括①有害事業廢棄物：由事業所產生的具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。②一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。

2.美國的廢棄物法律定義

美國《資源保護和回收法》規定：“固體廢棄物”是指任何從廢物處理車間、水供給處理車間、空氣污染控制設備場所產生的廢棄物、垃圾、污泥或者從工業、商業、農業、采礦業、社區活動中產生出來的其他廢棄物質，包括固體、液體、半固體或者含有氣體的物質；但不包括生活污水中、灌溉回流中的固體或溶解物質，或經美國《聯邦水污染控制法》第1342條指定許可的工業廢棄物資源；同時也不包括《1954年原子能法修正案》所限定的資源、特殊核能或其附帶產品物質。此外，根據《資源保護和回收法》制定的《危險廢物識別條例》，聯邦環保局將下列三種物質排除于固體廢棄物定義：①處于廠內采礦技術控制之下，屬于掘取工序組成部分，尚未離開地下的物質；②從紙漿液回收爐中回收后再用于造紙工序中的紙漿液；③在生產硫酸時使用過的硫酸。

美國聯邦法律雖然沒有界定農業廢棄物，但州的法律卻有規定。如北卡羅來納州《行政法典》第21次章《不能排放到地表水的廢棄物》規定，畜禽廢棄物是指牲畜或家禽的排泄物或排泄物與飼草、墊料、垃圾或者飼養場產生的其他物料的混合物。農產品及其加工廢棄物是指根據委員會授權許可的無毒性、無危險，并且不包括家庭生活廢水，由食品和飲料加工、處理過程中產生的，林業、農業和水產養殖業活動過程中產生的固態、半固態或者液態剩余物。

3.日本的廢棄物定義

日本1970年制定，1974年、1976年修訂的《廢棄物處理和清掃法》將“廢棄物”定義為：垃圾、顆粒粗大的固體廢物、燃燒灰燼、污泥、人糞尿、廢油、廢酸、廢堿、動物尸體以及其呈液態或固態的各種廢物。放射性廢棄物以及受放射性廢棄物污染的物質除外。

該定義明顯比美國《資源保護和回收法》的規定簡單。但也有自己的特點，即對當時需要管制的廢棄物的列舉比較詳盡。該法還將廢棄物分為“產業廢棄物”和“一般廢棄物”兩類。由于列舉無法窮盡所有需要列舉的事項，故此定義的缺陷就是它只采用了列舉方式，而沒有進行概括性說明。廢棄物定義總是跟科學技術的發展緊密聯系，隨著新技術、新工藝和新產品的出現必然會產生新的廢棄物類型，同時也會有些類型“退出”廢棄物行列。列舉的方法缺乏這樣的靈活性。

4.英國的廢棄物定義

英國《污染控制法》認為，廢棄物是包含產生于任何生產工藝運用過程中的廢料、污水或其他不需要的剩余物的任何物質，以及因被打碎、損壞、污染或其他損壞，需要予以處置的任何物質或物品，除法律規定外，被揚棄的或經其他方式處置過的廢棄物的物品，通常也被認為是本法規定的廢棄物。

英國的廢棄物定義也具有相當的概括性，既包括生產活動中產生的任何廢物，也包括其他活動產生的廢物或廢品。雖然，該法與日本《廢棄物處理和清掃法》都沒有涉及危險廢棄物定義，但受控廢棄物中包含了危險廢棄物。另外，作為歐共體成員國，英國為履行其義務，在1994年頒布了《廢物許可管理條例》，該條例規定“指令廢物是指本條例第二部分計劃4確立的分類中的生產者或擁有者已經拋棄或試圖拋棄或需要拋棄的物質或物體，但指令第2條排除的任何東西除外”。

5.德國的廢棄物定義

德國《廢棄物防止、回收和處置法》規定，廢棄物是指列于附件一分類中的被持有者拋棄、意圖拋棄或必須要拋棄的所有動產，包括回收廢棄物（可以被回收利用的廢棄物）和處置廢棄物（不能回收利用的廢棄物）。“拋棄”是指廢棄物持有者放棄實際物理上的控制，且不再服務于任何其他目的。拋棄廢棄物的意圖必須表現為廢棄物持有者具有：①在與能源節約有關，或者與物質或產品的生產、處理或使用有關，或沒有為這些行為服務的其他相關行為之目的；或者②最初目的不再存在，或被放棄而沒有被一個新的目的直接代替。廢棄物的生產者或持有者的觀點將被用作評估此目的的基礎。此外，當這樣的動產不再被用來服務其原來的目的，并且由于其具體的狀態，該動產可能在現在或將來會危及公共利益，尤其是環境；以及當該動產潛在的危險只有通過適當和安全的回收或與公共利益相適應的處置才會消除時，則廢棄物持有者必須拋棄該動產。

該條的規定可以說既簡潔，又具體、明確。簡潔之處在于用“所有動產”來代替很多國家采取的列舉方式，如美國《資源保護和回收法》。具體、明確主要是通過解釋性規定，將定義部分可能會產生歧義的詞語都進行了解釋，使得我們對于廢棄物定義的理解非常清楚。這樣的定義方法是值得我們學習和借鑒的。

（四）廢棄物定義的評價

1.相同之處

（1）廢棄物的定義大都采取了“概括+列舉”的方法。這實際上是定性與定量方法的結合。概括性定義部分代表著廢棄物的本質或內涵，而列舉部分則代表著廢棄物的類型或外延。

（2）大多將廢棄物定義為“物質或物品”。如此定義表明了廢棄物的范圍廣泛、種類繁多，正如德國定義的“所有動產”一樣。但“物質或物品”不僅包括了生產、生活過程中產生的物質，而且包括那些需要控制其使用的產品，如國家限制或禁止生產或使用的化學品。

（3）大多界定了廢棄物的雙重價值。對廢棄物產生者或持有者而言，廢棄物可能是沒有任何價值的物質或物品。但對其他人而言，廢棄物又可能是一種有價值的“放錯了位置的資源”。這意味著廢棄物是一個相對的定義，既包含了客觀標準，也包含了主觀標準。客觀標準是指在現有技術水平下，某物質或物品是否還有剩余利用價值。主觀標準是指某物質或物品對產生者或持有者個人而言是否具有利用價值。即“持有人丟棄，意欲丟棄或需要丟棄的”物質或物品。這也表明了廢棄物具有既可能已經無利用價值，又可能被他人再次利用的雙重屬性。

（4）廢棄物在國際法上的定義都強調了對廢棄物進行定義的國家管轄權，即“在該國被認為是或在法律上被定義為廢棄物的任何物質”。從某種意義上說，它表明廢棄物問題主要還是國內法的問題。這一方面尊重了各國的環境主權，但另一方面卻不利于廢棄物定義的統一，以及由此引起的廢棄物跨境轉移的管理上的混亂。同時也反映出針對廢棄物的管理，各國之間在法律制度上的不同步。

（5）廢棄物定義大多沒有將可再利用和不可再利用的廢棄物區別開來。這與廢棄物法的管理與立法模式有關，廢棄物法往往強調對廢棄物從產生、收集、運輸、處理到最終的無害化處置的全過程管理。而資源化、再循環與再利用往往由其他法律，如清潔生產和循環經濟等法律進行規范。這也是很多國家制定專門的清潔生產促進法與循環經濟促進法的原因。

（6）大多數國家和國際社會都對廢棄物作了除外的規定，如將放射性廢棄物、廢水、廢氣等需要有其他法律進行管制的污染物排除在廢棄物管理法之外。法律進行這種例外的規定主要基于放射性廢棄物、廢水和廢氣已經由專門的法律予以規范，如美國專門制定了《聯邦水污染控制法》、《清潔空氣法》、《核廢料控制法》等；我國也專門制定發布了《放射性污染防治法》、《水污染防治法》和《大氣污染防治法》等。

（7）大多數定義沒有對廢棄物可能給人類和環境帶來的危害進行說明。廢棄物如果處理處置不當的話，就可能給人類健康和生態環境帶來危害。因此，廢棄物處理處置問題，特別是最后的填埋，需要將其對人類健康和生態環境的危害控制在最小范圍。

（8）廢棄物的定義主要針對的是工商業活動和城市日常生活中產生的廢棄物。一般對危險廢棄物則采取另行定義的方式。而對于農業生產活動與農村日常生活中產生的廢棄物則沒有給予應有的關注。這可能與各國國情不盡相同有關。西方國家大都進入后工業社會，農業廢棄物一般采取自然消解或綜合利用的方式，如秸稈還田、畜禽糞便沼氣化處理等。

2.不同之處

（1）對廢棄物類型的列舉不盡相同。有的國家列舉比較詳細，如美國列舉的是廢棄物來源和形態，日本列舉的是具體廢棄物形式，英國列舉的是來源。其中只有德國采取了附件列舉的方式。但國際法的廢棄物定義幾乎都采取了附件列舉方式準確地定義廢棄物。

（2）對廢棄物采取的管理制度不同。美國很明顯地將廢棄物與其他污染物的管理區別開來，并且對廢棄物與危險廢棄物也分別進行管理。而其他國家對此并沒有作出明確的規定。德國要求通過行政法規對廢棄物進行特別的監督管理，這也是一個例外。

（3）對廢棄物定義是否包含主觀因素的態度不同。德國是唯一在廢棄物定義中加入了“持有者拋棄、意圖拋棄或必須要拋棄”這種主觀因素的國家。其他國家的定義都只強調了廢棄物產生的客觀因素，即廢棄物的產生源。這表明德國廢棄物管理政策發生了根本性轉變，即從原來的末端處置轉變為現在的全過程管理。

二、農業廢棄物的概念

（一）農業廢棄物概念的使用

從我國的官方報告或法律草案的說明看，不同場合下，對農業廢棄物概念的使用并不統一。2003年6月25日第十屆全國人大第三次常務委員會上，盛華仁副委員長在《全國人大常委會執法檢查組關于檢查＜中華人民共和國固體廢物污染環境防治法＞實施情況的報告》中采用了“農村固體廢物”的概念。該報告認為，農村固體廢物污染問題日益嚴重。據調查，1999年我國畜禽養殖糞便產生量達17.3億噸。但全國80%的規模化畜禽養殖場缺乏必要的污染治理設施，有的地方雖開展了利用畜禽糞便生產沼氣和建立生態農業示范園的試點，但并沒得到推廣。由于農業生產集約化過程中，畜禽糞便未經有效處理直接排入環境，嚴重污染空氣和水體。農村的大量生活垃圾基本沒有得到處理處置。可以說，對農村固體廢物的處理，大多數地區還沒有提上日程。

《關于＜中華人民共和國固體廢物污染環境防治法（修訂草案）＞的說明》則出現了三個概念，農業廢物、農村固體廢物和農村垃圾。該說明指出，隨著農業產業化發展和農村生活水平的提高，農業廢物和農村垃圾所造成的污染問題已經非常突出，國家應當采取措施加強管理。為了實現統籌、協調發展，改善農村環境衛生面貌，保障食品安全，加強對農村固體廢物的管理是十分必要的。但考慮到我國農村經濟發展水平不高、基礎設施薄弱等實際情況，對農村固體廢物的管理還是應當先提出原則要求，逐步實現合理利用和安全處置。為此，修訂草案對種植、養殖業產生的固體廢物提出了合理利用、預防污染的要求；對農村生活垃圾提出了清掃、處置的要求。從這段話的內容本身我們無法判斷這三個概念之間的關系，是各自獨立還是相互包含。因為農業與農村是屬于兩個不同領域的概念。農業與工業、商業和服務業類似，屬于行業分類的概念，而農村與城市、鄉鎮類似，屬于區域分類的概念。所以，我們認為這三個概念之間的關系是既不相互獨立，又不相互包含，中間具有一定的外延重疊。如果從學術角度而言，它們之間存在一定的聯系，但邏輯關系并不清楚。

2006年7月，國家環保總局發布的《大中城市固體廢物污染環境防治信息發布導則》中，第一次在固體廢物種類中提出了“農村固體廢物”概念，并且簡單列舉了農村固體廢物的種類包括農村生活垃圾、畜禽糞便、秸稈以及農用薄膜等。

（二）農業廢棄物的定義

1.學術層面的定義

我國最先對農業廢棄物概念進行學理探討的不是環境法學者，而是從事農業廢棄物資源化利用管理與技術研發的學者。他們認為，農業廢棄物也稱農業垃圾，按其成分或來源，主要包括植物性廢棄物（包括作物秸稈、谷殼、果殼及蔗渣等農產品加工廢棄物）和畜禽糞便兩大類，是農業生產和再生產鏈環中資源投入與產出在物質和能量上的差額，是資源利用過程中產生的物質能量流失份額。一般意義上的農業廢棄物，主要是指農業生產和農村居民生活中不可避免的一種非產品產出。從資源經濟學的角度上看，農業廢棄物是某種物質和能量的載體，是一種特殊形態的農業資源。

2.法律層面的定義

我國于1995年10月30日由第八屆全國人大常委會第十六次會議通過的，并于2004年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》對農業廢棄物并未進行界定。也就是說，目前而言，我國并沒有出臺法律或法規層面的農業廢棄物管制規范，但是我國已經制定了一些部門規章與地方性法規。在這些部門規章或地方法規中，已經對農業廢棄物和與農業廢棄物相關的概念，或者說農業廢棄物的屬概念，如秸稈、畜禽糞便等做出了規定。

1999年4月，國家環境保護總局、農業部、財政部、鐵道部、交通部、中國民用航空總局聯合制定的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》規定，秸稈系指小麥、水稻、玉米、薯類、油料、棉花、甘蔗和其他雜糧等農作物秸稈。財政部2008年10月發布的《秸稈能源化利用補助資金管理暫行辦法》規定，秸稈包括水稻、小麥、玉米、豆類、油料、棉花、薯類等農作物秸稈以及農產品初加工過程中產生的剩余物。這兩個規定略有不同，即財政部的定義，將農產品初加工過程中產生的剩余物也包括在秸稈的范圍內。

2001年3月，國家環境保護總局發布的《畜禽養殖污染防治管理辦法》規定，畜禽廢渣，是指畜禽養殖場的畜禽糞便、畜禽舍墊料、廢飼料及散落的毛羽等固體廢物。

2010年9月，浙江省人民政府第56次常務會議審議通過的《浙江省農業廢棄物處理與利用促進辦法》則是第一部對農業廢棄物進行定義的地方性規章。該辦法規定，農業廢棄物是指在種植業、畜牧業生產中產生的廢棄物，包括畜禽養殖廢棄物、農作物秸稈、食用菌種植廢棄物、廢棄農膜以及縣級以上人民政府確定的其他農業廢棄物。2012年9月，寧夏回族自治區人民政府也出臺了《寧夏回族自治區農業廢棄物處理與利用辦法》，明確將農業廢棄物定義為“是指在種植業、畜牧業等農業生產過程中產生的廢棄物，包括畜禽養殖廢棄物、農作物秸稈、廢棄農膜等”。我國臺灣省早在2002年4月發布的《農業廢棄物共同清除處理機構管理辦法》就對農業廢棄物作出了規定，即農業廢棄物是指從事農作、森林、水產、畜牧等動植物產銷所產出之廢棄物。

（三）本書的農業廢棄物定義

結合對各國廢棄物概念的研究及我國的實際國情，本書采用“農業廢棄物”的概念。這個概念包含了農業生產廢棄物和農村生活垃圾。本書所稱“農業”是指“廣義農業”，既包括種植業、林業、畜牧業和水產養殖業等初級農產品生產，也包括農林產品、畜禽產品和水產品的初級加工。

筆者認為，農業廢棄物是指在種植業、林業、畜禽或水產養殖生產過程中，與種植業、林業、畜牧業和漁業產品生產、加工相關的活動中，以及農村居民日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的喪失原有價值的，或者原所有人、持有人已經拋棄、準備拋棄或必將拋棄的物質或能量。或者可以定義為：農業廢棄物是指種植、營林、畜牧或水產養殖生產過程中，或者對上述生產過程生產的產品進行初級加工過程中，以及農村居民日常生活或者為日常生活提供服務的活動中產生的，不再具有原有利用價值，其所有人、使用人已經或準備或必須丟棄的部分物質或能量。

這個概念包括以下一些特征：首先，農業廢棄物是被其所有者、使用者已經丟棄，準備丟棄或必須丟棄的物質或能量。這些物質或能量在當前所有者或使用者眼里可能不僅沒有任何利用價值，而且可能還被認作是一種負擔。其次，這些物質或能量來源于農業初級生產過程或者農、林、畜牧和漁業產品的初級加工過程，以及農村居民的日常生活。最后，這些物質或能量可能具有替代資源的價值，或者具有再利用價值。