第三節　袁世凱獨裁制度的建立

一　政事堂及其他行政機構

袁記約法公布以后，政府機構立即進行了重大改組。改組工作標榜創新，實為復舊。所設新機構大都由前清制度脫胎而來，就是氣派也無不模擬帝王。南京臨時政府所創立的資產階級民主共和制度遭到無情的踐踏。

北洋政府建立以來，政府政事的中樞表面在國務院，實際上在總統府秘書處。為了根本改變這種名實不符的局面，袁世凱于5月1日撤消國務院和秘書處，而在總統府內成立了政事堂。“凡一切軍國大事皆由政事堂議決施行”，其地位略相當于前清的軍機處。通過政事堂，袁世凱把行政權集中在自己的手里。他下達命令原來鈐用大總統印，現加“政事堂奉策令”之類的字樣，而鈐政事堂印，這恰是前清“內閣奉上諭”那種文牘格式的翻版。政事堂設國務卿一人，贊襄大總統政務，承大總統之命監督政事堂事務。國務卿略相當于前清的首席軍機大臣，僅對大總統負責，對任何機關任何人概不負責。這樣就從根本上解決了民國以來大總統和國務總理之間的權限爭論，集一切權力于大總統。

袁世凱任命徐世昌為國務卿。徐世昌（1855—1939），字卜五，號菊人，又號弢齋，晚號水竹邨人。原籍天津，生于河南省汲縣，小官吏家庭出身。青年時代他在淮寧縣教家館，結識袁世凱，遂結拜為兄弟。此后，他考中舉人、進士。由袁世凱保舉，他先后擔任練兵處提調、兵部侍郎、巡警部尚書、民政部尚書及東三省總督等要職。辛亥革命前夕，官至軍機大臣、內閣協理大臣。民國建立后，他以遺臣自命，托辭“國變憂憤”，退居青島，表面不問政事，實則暗中參與袁世凱的各項重大決策，早有“海濱宰相”之稱。他一出任國務卿，總統府上下都尊稱他為“相國”。他與袁交往二十余年，對袁的性情和野心了如指掌，深知在玩弄政治陰謀方面，袁不僅不亞于他，而且在許多方面高他一籌。關于大政方針，他從不主動提出方案，只是制定為達到目標必須使用的策略性的辦法。據記載，他剛剛上任，就有人建議他發表施政方針，以慰國人之望。他表示為政不在多言，說：“往日閣員入閣之初，多所發表，而實質上則多一事不能行。今大亂之后，惟求休息，余既未敢多言，惟擇其可行者行之，不可行者勿行。行而有成效者善也，否者即為惡也，視其結果何如耳。今縱譏余無所表現，余決不辭，或者各方面所以必須余出之意，即在此無所表見之中。”⁽⁷⁴⁾

除國務卿之外，政事堂還設左右丞二人，其地位略低于國務卿，按規定應“贊助國務卿，預聞政務”，實際上也直接對袁世凱負責，其性質頗似前清“軍機上行走”。袁任命楊士琦⁽⁷⁵⁾為左丞，右丞則由錢能訓擔任。另有政事堂參議林長民、曾彝進、伍朝樞、方樞、李國珍、許士熊、張國淦、徐佛蘇等八人，負責審議法令，而不能預聞政務。政事堂直轄六個局：法制局局長施愚（后為顧鰲），機要局局長張一麐，銓敘局局長夏壽康（后為郭則沄），主計局局長吳廷燮，印鑄局局長袁思亮，司務局局長吳笈孫。除機要和主計兩局為新設的機構外，其余均為原屬國務院的機關。

國務院存在的時候，各部政務由總長主持，并預聞國家大政。按1914年袁世凱頒布的修正各部官制規定，各部“直隸大總統”，只有執行部務之權，而不能預聞政務；除例行公事得自行處理外，一切須經國務卿核準。因此，各部總長對于國務卿實質上也是一種從屬關系。各部總長為：外交孫寶琦，內務朱啟鈐，財政周自齊，陸軍段祺瑞，海軍劉冠雄，司法章宗祥，交通梁敦彥，教育湯化龍，農商張謇⁽⁷⁶⁾。以上各部長、局長，除湯化龍、張謇屬進步黨外，其余都是北洋派。

政事堂設在總統府遐矚樓（在勤政殿旁），為徐世昌贊襄袁世凱的辦公處，故左為機要局，右為左右丞休息所。政事堂的匾額及兩旁“天視民視天聽民聽”、“人溺己溺人饑己饑”楹聯，均為徐世昌自擬、自書。5月4日，袁世凱親臨政事堂訓話，宣稱“本大總統當與諸君以‘潔己自愛，開誠布公’八字共勉”，“以共挽狂瀾，維持大局”⁽⁷⁷⁾。就是在這類娓娓動聽的辭令掩飾下，北洋派會聚一堂，開始了“屈天下人奉一人”的新步驟。

裁撤總統府秘書廳之后，原秘書長梁士詒被調離總統府，改任稅務處督辦。梁士詒（1869—1933），字翼夫，號燕孫，廣東三水人。1894年中進士，曾在原籍鳳岡書院講學，力倡“學歸實用”。1903年應經濟特科考試，因被清廷誤認為是維新派康有為的同黨，名落孫山。同年袁世凱聘他為北洋編書局總辦，從此追隨袁世凱、唐紹儀創辦北洋新政，長期管理鐵路交通事業，先后擔任京漢、京滬兩鐵路局總文案，京漢、滬寧、正太、汴洛、道清五路提調，鐵路總局局長及交通銀行幫理等官差，與帝國主義列強財團建立了密切的關系。辛亥革命爆發后，由于協助袁世凱逼迫清帝退位和籌款有“功”，他一直擔任總統府秘書長，綜攬中樞機要，1912年5月兼交通銀行經理，次年秋又兼財政部次長，代理部務，事權之重無可比擬。他常常代表袁與中外各方接洽。有人到總統府請示工作時，袁經常說：“問梁秘書長去！”因此他有“二總統”的綽號⁽⁷⁸⁾。因為他把持交通部和交通銀行，能在短時期內籌挪巨款，又被稱為“財神”。梁利用職權培植個人勢力，在北洋派內部形成著名的交通系，控制政府財政和交通。尤其是他自受命組織公民黨后，勢力更為膨脹，儼然政府黨魁首。各省軍政官吏進京覲見，多先拜訪梁氏，以探聽消息。對梁士詒包攬政務，袁世凱當選正式大總統后就開始不滿。楊士琦等又乘機進讒，說他“心懷叵測，勾結軍人，欲為總統”⁽⁷⁹⁾。因此袁更感不安。1914年初醞釀改制時，梁士詒主張“將秘書廳擴大組織”，以“張府制，網羅人才”，而不必另設國務卿⁽⁸⁰⁾。袁很不以為然，遂下決心把他攆出總統府。袁世凱將原秘書處的班底改組，更名為內史監，專門負責辦理其“切身政務機密者”，派原副秘書長阮忠樞為內史長⁽⁸¹⁾，曾彝進、王式通為副內史長，內史有夏壽田、張鳳臺、閔爾昌、劉春霖、董士佐等十余人。內史監成立后，仿照前清皇帝經筵進講之例，由參政嚴復等人逐日編述有關中外大勢、帝王治國以及軍事、經濟諸事，復由夏壽田等人書寫送到袁世凱的辦公室居仁堂，供袁批閱，稱“居仁日覽”。

除人事更動外，大理院機構照舊，仍是全國最高審判機關。袁世凱特任董康為院長，總理全院事務。其審判事務采取合議制，以推事五人組成法庭，以大理院長為審判長。總檢察廳設總檢察長一人，檢察官若干人，羅文干任總檢察長。

1914年3月成立的平政院，為行政裁判機關，有監督行政的性質，專門審理行政官吏的違法不正行為。此外，還有肅政廳，專門糾彈行政官吏的違法、行賄受賄、濫用職權、玩視民瘼等。這兩個機構分別獨立行使職權，相當于前清的都察院和御史臺，都由大總統直轄。平政院院長先后為汪大燮、周樹模⁽⁸²⁾。肅政廳都肅政史為莊蘊寬，另有肅政史十六人。都肅政史和肅政史與前清左都御史和給事中御史大同小異，于是北京官場上“都老爺”之名稱復活。袁世凱曾對平政院長和都肅政史等人說：“中國之大，官吏之多，一人耳目不能周到，故靠諸君主持風憲。”⁽⁸³⁾按《官吏犯贓治罪條例》，對贓官處罪極重，五百元以上枉法贓即處死刑，不枉法贓一千元以上處無期徒刑，遣送邊遠煙瘴地，一如古代流刑⁽⁸⁴⁾。盡管如此規定，但平政院和肅政廳實際上都屬閑曹，除非背后有袁世凱主使，彈劾和審理都是空話，因為“民國有勢無法，少有憑借者斷非平政院所能裁制，其無勢力者先自默爾，與人無競，更不勞裁判”⁽⁸⁵⁾。

原國務院審計處于1914年6月改組擴充，更名審計院，作為全國財政總監督機關，負責審查政府收支預算，對各部的收支有審核權。但“機密費”不在審核范圍之內，各部經常以“機密費”為借口，逃避審核，所以實際上達不到監督的目的。加以院長丁振鐸對財政審計法一竅不通，老朽頑固，只因為是清末大官僚和袁世凱的同鄉，就被安排到這個有地位而無權力的冷衙門。不久丁病逝，袁派前清云貴總督李經羲接任，李未到任，由副院長李國珍代理。

1914年5月，原蒙藏事務局改名為蒙藏院，直屬大總統，根據《蒙藏院官制》和《蒙藏院辦事規程》，負責管理蒙古和西藏地方事務。喀喇沁親王貢桑諾爾布為總裁，熙彥為副總裁。

袁世凱于1914年7月28日頒布《文官官秩令》。令稱：“歷代官制精意，重在官與職分。誠以因資序官，斯人無躁進，量才授職，斯事有專責”。因此“本九品官人之法，仿六計弊吏之道”，特定官秩令，以便“賢者在位，能者在職，矢靖共之意，杜奔兢之風”⁽⁸⁶⁾。文官分為九秩，即上卿、中卿、少卿，上大夫，中大夫，少大夫，上士、中士、下士，另外還有同中卿、同上大夫等秩。上、中、少卿均授予特任級官吏，少卿及上、中大夫均授予簡任級官吏，中、少大夫及上士均授予薦任級官吏，上、下士均授予委任級官吏。按照此令，授徐世昌為上卿，楊士琦、錢能訓為中卿，各部總長除海、陸兩部屬武官外，都授中卿，惟章宗祥、湯化龍資望稍輕，授少卿加中卿銜。其他文官均按其地位和資歷分別得到不同的官秩。

參政院是大總統的最高咨詢機關。袁世凱于5月26日任命黎元洪兼院長，副院長汪大燮，秘書長林長民。副總統黎元洪到北京后，年俸十二萬元，交際費二十四萬元。與一般高級官僚相比，待遇優厚得多。袁又和他結為兒女親家。但只因為他不是北洋派，所以從來沒有起副總統的實際作用，至此總算有了具體的差事。參政共七十名，都由袁世凱親自選定，其中有當朝顯宦周學熙、梁士詒、黎淵、施愚、王賡、劉若曾、陸徵祥、孫多森、李士偉、嚴修、楊度、蔭昌、張鎮芳；有立憲派、進步黨名流梁啟超、熊希齡、蔡鍔、馬良、嚴復；有實業界人士馮麟霈、宋煒臣、張振勛、孟繼笙；有宿儒王闿運、楊守敬；有變節的革命黨人孫毓筠；有前清皇室溥倫；更多的則是老朽不堪的前清大官僚，如趙爾巽、那彥圖、丁振鐸、唐景崇、增韞、李經羲、寶熙、宋小濂、勞乃宣、于式枚、袁樹勛、王樹楠、趙惟熙、姚錫光以及瞿鴻禨等。當時，有人對參政院內老官僚“枯木逢春之氣象”不理解，曾探詢袁世凱的用意，袁回答說：“漢之良相，即亡秦之退官，唐之名臣，即敗隋之故吏。政治不能憑虛而造，參政責任綦重，非富有經驗者不理。”⁽⁸⁷⁾

袁世凱雖然熱衷于請前清“老成物望者”出山，但這些人并不都甘心被利用。有的斷然拒絕受命，如瞿鴻禨、袁樹勛、于式枚、勞乃宣等；有的以種種理由遲遲不肯進京。至6月8日參政院近開會之期，報到者尚不足三分之一，因此不得不一再延期。6月20日，參政院在原參議院會場開幕，出席參政僅四十四人，冷冷落落，不成樣子。

《參政院組織法》規定，每年9月1日至12月底為開會時期，實際上自開幕之后即不斷開會。到1914年10月杪，常年會議四個月期滿，大家便要散會。袁世凱以尚有重要法案交議，命令延長兩個月。至12月底閉會時，參政院共開議事會二十多次，所議各案大都由政府交來，如7月3日會議，到會四十二人，所議法案有“違令懲罰法案”、“訴訟法案”、“請愿法案”、“糾彈法案”等。先由法制局參事報告法案制定經過和原則，接著有二三名參政提問題，參事一一解答，討論就告結束。參政院開會與國會“亂糟糟轟騰騰的景況”全然不同，“諸參政三三五五笑悅而語”，與從前金剛怒目之國會議員也不可同日而語⁽⁸⁸⁾。

參政院成立后，便宣布代行立法院職權。作為代行立法院開會時（如7月3日會議）允許旁聽；作為大總統的咨詢機關開會時，則不許旁聽。袁世凱有意將組織立法院的事推得遙遙無期。這樣，在一個號稱民國的國家里，便消滅了一切民主選舉的痕跡，所有重要官職都改為“欽定”，還美其名曰“以資簡捷，而節經費”⁽⁸⁹⁾。

二　中央軍事機關的改組

袁記約法規定大總統總攬軍權，如：“大總統為陸海軍大元帥，統帥全國陸海軍”，決定陸海軍編制、兵額及宣戰媾和，等等。據此，袁世凱于1914年6月8日下令成立“陸海軍大元帥統帥辦事處”，將原來總統府的軍事處撤銷。統率辦事處是最高的軍事機關，與文事方面的政事堂并立，一武一文，作為袁世凱獨裁統治的左右手。

對統率辦事處組織章程的擬定，袁世凱的軍事顧問坂西利八郎⁽⁹⁰⁾起過重要作用。據組織令規定，辦事處設辦事員，“由參謀總長、陸軍總長、海軍總長、大元帥特派之高級軍官及辦事處總務廳長擔任”。袁世凱任命蔭昌（侍從武官長）、王士珍、段祺瑞、劉冠雄、薩鎮冰（海軍司令）、陳宧（參謀次長）為辦事員，唐在禮⁽⁹¹⁾為總務廳長，張士鈺為副廳長。按規定，辦事員輪流在辦事處值日，實際上王士珍擔任常務，一切要政都呈袁世凱定奪。辦事處設有軍政、軍令、軍械三所，各有主任主持其事。

統率辦事處的權力十分廣泛，凡所討論的事務涉及外交、內務、財政、交通時，都召該部總長列席，往往當場就作出決定。各部或各省的重要機密事務，也大都呈報辦事處。袁世凱的命令、批示，均以大元帥名義發出。京內外文武官吏對此類命令從不敢怠慢。唐在禮后來回憶說：“本來政事堂有些相當清室軍機處的樣子，其后來倒是統率辦事處在實際上起著新的軍機處的作用。”⁽⁹²⁾

成立統率辦事處的原因，袁世凱說是為了集中陸軍、海軍、參謀三部統籌軍事，其真正目的是削弱陸軍部的權力，把軍權收歸他一人掌握。原來，自北洋政府成立后，軍權一直在段祺瑞控制的陸軍部，內閣屢次更迭，陸軍總長一席總是非段莫屬。在軍事上袁也完全信任和依靠段，重大措施差不多都要和段商量決定。總統府軍事處僅僅起袁世凱與各軍事機關聯絡的作用。段對袁感恩不已，愿受驅策，事事奉命唯謹。為摧毀非北洋派，特別是國民黨人的軍事力量，段賣過死力。但自鎮壓二次革命后，陸軍部的勢力大大膨脹，關于軍官的提升或降黜，段往往擅自決定，而且所提拔的人又多是他的門生和部屬，如徐樹錚、靳云鵬、傅良佐、吳光新、曲同豐等，在陸軍中隱然自成派系。這自然使一向重視軍權的袁世凱感到不安，統率辦事處的成立就是為了扭轉軍權旁落的趨勢。

統率辦事處成立后，袁世凱在總統府又組織了一個軍需處，由唐在禮兼任處長。這個以軍需為名的機構，并不管陸、海軍的軍需事務，而專門管理秘密支付的“特別費”。這種特別費的開支很大，也很頻繁，每筆一兩萬到幾十萬不等，均憑袁世凱的字條支付，無需說明用途，主要用于收買文武官吏、政黨首領和報紙發行人，軍政執法處等特務警察機關的重大案件偵緝費用，以及為籌建模范團購買軍火等。這個機構和統率辦事處一樣，在袁死后都被撤銷。

為進一步控制軍隊，袁世凱以北洋軍暮氣沉沉為理由，決定在統率辦事處的直接領導下編練模范軍，派王士珍、袁克定（袁世凱的長子）、張敬堯、陳光遠為籌備員。1914年10月，成立了一個類似軍官教導團式的“模范團”，抽調各師下級軍官為士兵，中高級軍官為該團下級軍官。每期半年，一期計劃培訓兩個師的軍官。第一期袁世凱自兼團長，陳光遠為團副。第二期袁克定為團長，陸錦為團副。陳光遠和陸錦都是袁克定的親信，所以模范團實際上由袁克定一手包辦。該團的訓練計劃是由蔣方震草擬的，完全采用德國訓練方式。袁氏父子一向崇拜德國的軍事，對德國皇太子在德軍中的影響略知一二。模范團的建立，表明袁世凱有意仿效德皇的辦法，為自己的兒子在陸軍中樹立權威，為家天下作準備。模范團第一期畢業后，即編為北洋陸軍第十一、十二兩師，以張永成、陳光遠為師長。第二期畢業后編為第九師，以陸錦為師長。

對軍事一竅不通的袁克定，突然插足軍隊，激化了北洋派內部的矛盾，北洋將領多為之寒心，而以段祺瑞為最甚。段祺瑞素性剛愎，對統率辦事處的成立，早已公開表示不滿，常常借故拒絕出席該處會議，陸軍部的事務也讓他的心腹徐樹錚辦理。他對袁克定毫不敷衍，對其左右的人更不客氣。因此，袁世凱和段的關系日益惡化，段即托病請假赴西山“療養”，北洋軍事重心就轉移到王士珍身上。1915年5月31日，袁派王士珍署理陸軍部長。王對袁唯命是從，遇事絕不敢有所堅持；又不培植個人勢力。袁在軍事上很尊重他。為了清洗段的勢力，袁世凱授意肅政廳彈劾徐樹錚訂購外國軍火浮報四十萬元，并以此于6月26日免去了徐的陸軍次長，派田中玉繼任。此為段和徐后來拒絕擁袁稱帝的遠因。

為了從精神上加緊對軍隊的控制，袁世凱于1914年11月11日以大元帥的名義，發出第一號軍令，頒布軍人訓條十條，其中第一條為“軍人宜效命國家，忠事元首，堅心定志，切戒妄聽邪言”⁽⁹³⁾。并由統率辦事處派出大批“宣講員”，至各師傳達宣講。前此在1912年12月26日，袁曾發布過一個“告誡軍人訓條”十條，其中并沒有“忠事元首”字句，而今卻命令官兵忠于他個人，以加強其獨裁統治⁽⁹⁴⁾。1914年11月20日，袁又命令“以關（羽）岳（飛）為武圣”，由全國軍人供奉，并指令統率辦事處擬定供奉禮制。但北京從來沒有關岳合祀之廟，新建又來不及，便將地安門外西皇城根之白馬關帝廟大加修飾，由駐京軍隊及模范團列隊前往行禮宣誓。1915年1月13日，模范團第一期全體官兵在陳光遠率領下赴廟宣誓，袁世凱派侍從武官長蔭昌監誓，誓詞為：“服從命令，盡忠報國，誠意衛民，尊敬長上，不惜性命，言行信實，習勤耐勞，不入會黨”，最后表示“誓愿八條，甘心遵守，違反其一，天誅地譴”。

新成立的將軍府，為“軍事之最高顧問機關”，直隸大總統。按其組織法規定，有上將一人，將軍二十六人，參軍二十五人。袁世凱任命段祺瑞為建威上將軍兼管將軍府事務。凡在一省做過都督而被解職來京者，都任命為將軍，冠以“威”字，以區別于各省有督理軍務之權的“武”字將軍，如蔡鍔為昭威將軍，張鳳翙為揚威將軍，蔣尊簋為宣威將軍。“將軍月俸千元，安富尊榮，清閑自在”⁽⁹⁵⁾。將軍府實際上是安置失意將領的閑曹，被人嗤為“養老院”⁽⁹⁶⁾。

三　地方官制的變化

對地方官制，特別是中央與地方的權限劃分問題，袁記約法基本上沒有涉及。但這并不是忽略，而是有意回避。袁世凱企圖通過具體條例，逐步地改變清末以來各省權力過重的局面。

北洋政府建立以來，對地方制度屢經討論，多次起草條例，其中包括省制的存廢問題。民國元年，各黨派爭持最激烈的問題之一是省長簡任或民選，及省長是否有解散省議會之權。袁政府于7月將省長簡任或民選問題，提交參議院討論。這個問題和國民黨對袁世凱的政治斗爭交織在一起，因此參議院各黨派爭論不休，僵持不下。袁世凱恐民選省長的主張占上風，妨礙他的集權計劃，便將提案撤回，討論遂中斷。其后，國務院法制局局長施愚擬定了一個折衷方案，即仿照普魯士的辦法，將地方政權分為自治機關和官治機關兩種：省長執行官治，故由中央簡任；議會總董執行自治，故由各省選任。“官治與自治既然化分為二，故省長既不得解散議會，議會亦不得彈劾省長”⁽⁹⁷⁾。此說發表后，江蘇、江西等省都督紛紛通電反對。袁世凱于10月12日在總統府親自召開地方官制研究會，決定采用所謂“虛三級制”，即省道縣三級，“存虛省而設實道”。此項辦法經國務會議通過，法制局遂起草了道官制和道自治草案。因當時準備國會選舉，議員多離京外出競選，參議院不能開會，袁政府遂借口無從交議，于12月直接以命令發表了《道官制道自治條例》。依照此項條例，有些省設立了道觀察使。此實為熊希齡內閣廢省計劃之先聲。1914年5月間，與中央軍政機構改組的同時，袁政府也制定了地方官制草案，經政治會議討論后，由袁世凱親自刪改定稿，于5月23日公布實行。

地方文官采用三級制，主要內容在于存省分道。全國二十二省區及蒙古西藏地方未加變動，惟每省劃為若干道⁽⁹⁸⁾，由道轄縣。省置巡按使，道置道尹，縣置縣知事。巡按使管轄全省民政各官及巡防警備等隊，并受政府之特別委任，監督財政及司法行政等。此制度表面上與前清及民國以來實行的制度無大差別，但內容略有不同。原來各省行政公署所設的內務、教育、實業各司（廳），全部裁撤。巡按使公署內僅設立政務廳，由巡按使薦任廳長一人，掌握廳內事務。廳內有總務、內務、教育、實業各科，由巡按使自委掾屬，佐理各項文牘事務。巡按使一律由大總統任命，不許地方保薦。馮國璋曾因保薦巡按使，受到政事堂申斥。新官制公布后，各省原民政長均改為巡按使。過去以都督兼民政長的省份，如安徽、湖南、貴州、奉天、黑龍江等省，都另外特任巡按使，實行軍民分治。所任命的巡按使大都是所謂“富從政經驗”的舊官僚，安徽為韓國鈞，湖南為劉心源，貴州為龍建章，奉天為張元奇，廣西為張鳴岐，等等。

道尹為一道的行政長官，原來的觀察使改稱道尹。依地方官制規定，道尹由中央政府簡任，其職權比較廣泛，最為重要的是有呈請任免縣知事之權。因此，官場上鉆營道尹的人頗多，1914年下半年由于京外文武官吏不斷保薦，到年底僅政事堂記存的名單，即達五百多人，而全國只有近百個道。因此，袁世凱不得不于12月4日下令暫停保薦。他說：所保薦的人員中“濫竽充數、名實相乖者亦復不少……嗣后除縣知事任職三年以上確有政績者仍準保薦外，其余暫行停止”⁽⁹⁹⁾。

縣知事為一縣行政長官。全國有近二千個縣。對縣知事的選拔和任命，袁世凱頗為重視，他曾多次命令各省巡按使嚴格考核所屬縣知事，對“劣員”要“立時撤換，勿稍瞻徇”⁽¹⁰⁰⁾。為了“統一中央用人行政之權，蕩滌地方濫用私人之弊”⁽¹⁰¹⁾，袁世凱命令內務部主持于1914年3月至11月舉辦了三次“縣知事試驗”。“試驗”分為考試和保薦兩種。按考試條例規定，曾任簡任或薦任官滿三年以上者，在國內外大學或專門學校學習法律、政治、經濟學三年以上有文憑者等，才有資格參加考試。當時，全國失意官吏和失業知識分子很多，1914年初，僅在北京奔走謀事者即有四萬多人⁽¹⁰²⁾，縣知事考試對于他們當然有很大的吸引力。三次考試共錄取一千九百二十一人。由于口試特別重視做官經驗，所以被錄取者多為舊官吏，學校出身而中榜者為數寥寥。此外，由大官僚保薦免試的三百余人，其中自然更是“賢能老吏”居多⁽¹⁰³⁾。被錄取的縣知事并非都能分發各省補上實缺，只有行賄或有后臺的人才能如愿以償。舉辦“縣知事試驗”，本來說是為了“澄清吏治”，但結果并沒有達到目的，連主考官朱啟鈐也承認“適啟仕途奔走之風，欲清其源，轉滋其弊”⁽¹⁰⁴⁾。

民國以來，地方武官系統比較紊亂，除都督外，還有都統、護軍使、鎮守使等。各省都督的權力極為廣泛，實際上總攬軍政民政，是一省的最高統治者。都統僅設在熱河等特別區，也是兼管軍民兩政。護軍使的地位略低于都督和都統，如江北護軍使（駐清江）、甘肅護軍使（駐寧夏）等。鎮壓二次革命后，在軍隊較少的福建和貴州兩省部不再設都督，而改設護軍使。鎮守使則設于一省要沖之地。各省所設鎮守使數目不等，以軍隊的多寡而定，如江蘇駐軍多，就有江寧、松江、上海、徐州、鎮江等五個，陜西則只有陜南和陜北兩個。鎮守使大都由師旅長兼任，為都督的屬吏。

為改變都督掌握一省軍政大權的局面，袁世凱于1914年6月30日下令裁撤各省都督而設立將軍諸名號。令文說：“都督之稱，肇自漢魏。武昌起事，倉猝定名。其時兵事初興，人心未定，類晉齊之雄長，似楚漢之剖分。民國紀元，未遑變置，黎副總統首倡軍民分治，所陳十害三無之弊，劌目怵心，海內賢達，咸表同情。方今大難削平，主權統一，各省都督皆深明大義，恪守準繩。若復因仍方鎮之名詞，無以移易軍民之耳目，即欲實行省制，而窒礙殊多。應將各省都督一律裁撤，于京師建將軍府，并設將軍諸名號。有督理各省軍務者，就所駐省分開府建牙，俾出則膺閫寄，入則總師屯，內外相維，呼吸一氣。”⁽¹⁰⁵⁾7月18日，袁又公布將軍府編制令和將軍行署編制令，并在北京設立了將軍府，安置閑散將軍（詳見本節目二）。另外，有督理一省軍務者，都在該省設行署及參謀機構，“承大總統之命督理本省陸軍”，并受陸軍部和參謀部監察。凡“有特殊功勛者”均授上將軍，如定武上將軍張勛兼長江巡閱使，鎮安上將軍張錫鑾督理奉天軍務兼節制吉林、黑龍江軍務，宣武上將軍馮國璋督理江蘇軍務，彰武上將軍段芝貴督理湖北軍務，振武上將軍龍濟光督理廣東軍務，昭武上將軍姜桂題兼熱河都統督理熱河軍務。同時，山東靳云鵬、吉林孟恩遠、浙江朱瑞、江西李純、湖南湯薌銘、陜西陸建章、四川胡景伊、廣西陸榮廷、云南唐繼堯等都授予將軍，督理本省軍務，除孟恩遠和朱慶瀾冠“鎮安”兩字外，其余都冠以“武”字，如泰武將軍靳云鵬、開武將軍唐繼堯等。另外，直隸朱家寶、河南田文烈、甘肅張廣建、新疆楊增新等則都以巡按使加將軍銜，督理本省軍務。貴州劉顯世和福建李厚基都仍任護軍使，督理本省軍務。綏遠潘矩楹和察哈爾何宗蓮都仍任都統，管本地區軍政民政事務。

袁世凱裁撤都督，本來是想加強中央對地方的控制，推行軍民分治，以避免所謂“歷代藩鎮之禍”，然而結果并未達到預期的目的，除改變名稱外，沒有任何實際意義。與往日的都督一樣，將軍不僅督理軍務，照舊控制民政，視巡按使“如前清督撫之于布政使”⁽¹⁰⁶⁾。

當時，除云南、廣西、四川及新疆外，各省督理軍務的將軍幾乎都是袁的親信。袁世凱的封建獨裁統治，與廣大人民起碼的經濟政治利益形成了尖銳的對立，如果不靠各地將軍的軍事壓力，他的政權就不可能維持下去。和袁世凱一樣，各地將軍一切政策的出發點都是為了防備人民，愚弄人民，和一旦發生人民起義可以立時撲滅。袁世凱和各地將軍之間完全是封建的依附關系，為保持將軍對他的忠心，達到一呼百應，就不能不允許將軍有極大的特權。所以都督更名剛剛一個月，袁就下令“所有督理軍務各將軍，略與原設都督職權相類”⁽¹⁰⁷⁾。各地將軍深知自己的禍福榮辱完全由袁的喜怒決定，只要不失寵信，無論怎樣貪贓枉法、草菅人命，都不會被貶黜，至多調任他職而已。所以，他們在袁世凱面前無不卑躬屈膝，唯唯諾諾，而在地方上則莫不獨攬大權，模仿袁氏作一個省區內的土皇帝。正如張一麐后來所說，自行總統制后，袁氏大講“混括統一”，然而“省權轉重”，乃至“帝制萌芽”，“各省將軍紛紛添募軍隊”，“藩鎮之勢已成”⁽¹⁰⁸⁾。袁世凱死后，軍閥割據，連年混戰，正是封建獨裁統治所結下的惡果。

四　警察系統及其對人民的迫害

中國的警察制度始于清末，是清政府推行“新政”的主要內容之一。與清末一樣，民國初年的警察仍有緝私、捕盜、消防、衛生及維持交通等多種職能，但其主要任務并不是維護社會秩序，而是政府當局防范和鎮壓人民的工具。

北洋政府內務部設有警政司，總攬全國警務。警政司下轄四科，第一科管行政警察，第二科管高等警察，第三科管著作審查，第四科管出版事項。內務部的名稱雖然是從南京臨時政府時代沿襲下來的，但其司員大都是前清民政部的舊人，特別是警政司，變動很少，始終在北洋派的控制之下。為了控制全國警察教育，袁世凱于1912年10月下令停辦各地警察學校，只留北京警察學校（原京師高等巡警學堂）一所。按袁政府的規定，各省及大商埠設警察局（廳），由內務部及各省民政長管轄。各縣設警察事務所（后改名警察所），多由縣知事兼任。但實際上，1913年10月以前，各地的警察機構并沒有統一的名稱，如上海稱“巡警總局”，下轄滬南、閘北兩公所，1913年5月改稱淞滬警察廳。北京的警政十分龐雜，除京師警察廳外，還有幾個半警半軍的機關。袁世凱有意把北京的特務警察機構分為幾個系統，不僅可以從各個方面去迫害人民，而且使它們互相監視。

京師警察廳，其前身為工巡總局，1905年改為京師內城和外城兩個警察總廳，下轄九個分廳。后又將九個分廳改劃為十個區，于區下設警察派出所。至1913年1月3日將內外兩總廳合并，稱京師警察廳，先后以王治馨、吳炳湘為總監。

京畿軍政執法處，是由清末北洋駐京營務處于1912年5月改組成立的。總辦是陸建章。陸建章（1879—1918），字朗齋，安徽蒙城人，北洋武備學堂出身。自1895年入袁世凱新建陸軍后，先后任北洋第四鎮第七協統領、山東曹州總兵、廣東高州總兵、京衛軍統領。1914年春，他率北洋軍入陜，執法處總辦由雷震春接任。

步軍統領衙門，本是清朝皇族控制的一個警察性質的軍事機構，所轄士兵皆旗籍，滿人烏珍為統領，主管巡捕東西南北中五營，又管京師九門門政，故又稱九門提督。民國元年本擬裁撤，袁世凱認為它“足補警政所不逮”，乃托言事關旗制，從緩計議，其后一直以江朝宗擔任統領。江朝宗（1864—1943），字宇澄，安徽旌德人，從小站練兵時即追隨袁世凱，清末官至總兵。他控制步軍統領衙門后，機構反而擴大，權力日增。“京師每有意外事，警力不敷彈壓，則步軍出而維持秩序”。直至1924年，這個衙門才被裁撤。

京師一帶稽查處，處長為曾參加過同盟會的王天縱。王本是綠林出身，河南嵩縣人，辛亥革命時在豫西起義，自稱豫西都督，民國后被袁世凱調至北京，賜名建忠，加陸軍少將銜。

此外，還有段芝貴建立的拱衛軍司令部執法處，處長為陸啟榮。以陳興亞為營長的京師憲兵營，則負責“糾察軍警風紀”。

以上這些機關，除警察廳隸屬內務部，由內務總長趙秉鈞管轄外，其余都由袁世凱直接控制。這些機構都豢養秘密偵探，都有監視人和緝捕人的特權，不受法律約束。其中尤以京畿軍政執法處為最兇橫。該處流行一種說法：“錯拿了不能錯放。”⁽¹⁰⁹⁾它還有特設的監獄，使用各種酷刑逼供，判罪、行刑概不公布，報袁世凱批準即秘密執行，濫捕濫殺，草菅人命，因此又有“屠人場”之稱。先后擔任該處總辦的陸建章和雷震春都被人罵為“屠戶”。

1913年，鎮壓二次革命前，袁政府對以孫中山為首的革命派的迫害，還不敢大規模地公開進行。二次革命失敗后，革命派變為“亂黨”、“暴民”，袁便毫無顧忌地發泄對他們的仇恨。按照他的旨意，軍警機關印行《亂黨之真相》、《孫黃小史》等書，肆意污蔑，并懸賞緝捕革命派領導人，黃興為十萬元，陳其美為五萬元，還不斷派遣刺客前往國外，企圖暗殺孫中山。當時革命派領導人多逃亡到日本，袁政府與日本駐華公使秘密交涉，要求日本政府對有明令逮捕之“亂黨”如孫中山、黃興、陳其美、李烈鈞等，一律宣布驅逐出境，并不準再行登岸。被袁政府通令緝拿的“從逆軍官”前后達一百多人，其中上校以上的高級軍官有鄧鏗、程潛、陳強、唐蟒、程子楷、劉英、龔振鵬、張匯滔、袁家聲、楊冠英、翁式亮、張煦、劉鐵、張永正、張光曦、吳藻華、傅鑫、洪兆麟、趙恒惕、陳復初、林虎、方聲濤、周璧階、譚人鳳、李書城、冷遹、洪承點、朱執信、李根源、戢翼翹、吳忠信、劉文錦、余道南、童錫梁、張孝準、張華甫、趙正平、瞿鈞等⁽¹¹⁰⁾。這些人不能在國內立足，大都被迫流亡到國外或香港。

特務警察殘殺革命派的事件，在北京和各省時有發生，而且北京比外省更厲害。許多被捕者不經任何審訊就被處決，僅被軍政執法處殺害的人即“數以千計”，其中較為著名的有四川會黨領袖張百祥，密謀刺袁的程澤湘，辛亥南京革命軍正參謀曹錫圭，山東同盟會支部長徐鏡心，四川民政長張培爵，北京《民主報》總編仇亮，江蘇第三師旅長張秀全，南京臨時政府交通部司長林逸民，湖北軍政府北伐學生軍隊長方亞凡、辛亥山東煙臺民軍營長左憲章、河南革命軍參謀余國楨及著名的革命黨人程家檉等。

北京各監獄“收禁犯人極多，大有人滿之患”，不得不分批送至保定監獄“寄禁”⁽¹¹¹⁾。長期被關押的人，身心都受到嚴重摧殘。1913年秋，袁世凱一面忙于對南方用兵，鎮壓革命黨人的反抗，一面加緊對北方的控制，在京師實行戒嚴，明目張膽地殺戮國會議員，制造恐怖氣氛。章太炎曾撰文激烈批評袁世凱的暴行。二次革命后，北京共和黨本部邀請章太炎進京，主持黨務。章自以為名氣大，袁世凱奈何他不得，泰然入京，企圖依共和黨與北洋派抗爭。但章進京后，就失去行動自由。次年1月，他以大勛章作扇墜，直闖總統府，大罵袁世凱包藏禍心，因此被軍政執法處拘捕。只是懾于社會輿論，未敢輕易殺害，而長期軟禁于龍泉寺，當年7月又移入錢糧胡同民宅，繼續被嚴密監視。警察總監吳炳湘直接指揮，“以巡警充閽人，稽察出入，書札必付總廳檢視，賓客必由總廳與證”⁽¹¹²⁾。直到袁世凱死后，章太炎才獲自由。1914年春，四川都督兼川邊經略使尹昌衡奉命來京，不幾天就被軍政執法處秘密逮捕，關押半年之久，最后以所謂“危害四川省人民利益”的罪名，判處有期徒刑十年，也是到袁死后才釋放。

在袁政府三令五申的催促下，各省先后成立了“軍法課”、“探訪局”、“綏靖處”、“軍警聯合會”一類的特務機關，對人民橫加摧殘。

1913年9月，黎元洪捕殺革命黨人寧調元、熊樾山。次年，段芝貴在湖北全省進行“清鄉”，從6月至11月破獲“亂黨之案百數十起”，其中武昌有祁國鈞、車繼斌等十一人被殺，監禁數十人。漢口寶善黨案，被捕男女學生及“黨人”共八九十人。“其所殺者以未宣布罪狀，姓名亦無人知”。漢陽石灰店案，由于偵探報告該店“有黨人機關”，即抓獲“黨人”六名，均槍殺。《大漢報》胡石庵因一向吹捧黎元洪、孫武等，被段芝貴判處四年半監禁，報館被封。

1914年6月湯薌銘破獲“長沙革命黨機關”，一次逮捕四十多人，殺害二十九人。“此案前后遇害者計二百余人”⁽¹¹³⁾。另外，還枉殺前湖南財政司長楊德鄰，并株連伍任鈞、易宗羲、文經緯、梅景鴻、楊守真諸人。

倪嗣沖于安慶設探訪局，任命王之綱為局長，人稱王為“活閻王”，在兩年之中竟殺害革命黨人五百七十余人。

自二次革命被鎮壓后，廣東省在龍濟光、龍覲光兄弟的統治下，“黨獄繁興，除兵變殺人不計外，死者殆不可數算也”。國會議員林文英于國會解散后回到原籍瓊州，以開通民智為己任，倡辦《瓊華報》，方議立案發刊，林及其友陳文甫（富興隆店主）均被綏靖處逮捕，未經審訊便遭殺害。陳文甫的母親悲憤交加，自殺而死。1914年3月，龍濟光派兵“清鄉”，所到之處燒殺淫擄，人民逃避一空。龍軍借口順德縣上淇鄉附近有“亂黨機關”，前往圍捕，乘機搶掠，燒毀房屋三四十間。“鄉民之因是而死者，聞共四十七名，傷者以百計”⁽¹¹⁴⁾。廣東人民團體代表由香港發電報給梁啟超，要求他轉呈袁世凱制止龍軍暴行。龍軍反誣人民團體“受亂黨利用，破壞濟軍名譽”。袁不僅不加制止，反而于3月30日發電鼓勵龍說：“該督忠勇誠樸，夙所依重。務望搘柱艱危，悉心規畫，以紓中央南顧之憂。”后來，由于龍迭次破獲亂黨機關，“厥功甚著”，袁特贈他一等嘉禾章。

袁世凱及其黨徒控制的龐大特務警察網，籠罩全國。一些特務為了邀功請賞或借案行詐，還捕風捉影，栽贓誣陷，制造了許多假案，使不少人橫遭迫害，以至含冤而死。湖南省邵陽中學國文教員給學生出了一個提倡民權的作文題，便被指為“亂黨”而遭槍斃。類似的冤案在全國各地屢有發生，以致袁世凱也不得不承認“外省官吏，奉行不善，間有捕役邀功，偵探行詐，誣誘平人等事”，并于1914年12月19日命令各地文武官吏“除惡不可不嚴，而治獄不可不慎”⁽¹¹⁵⁾。

從1914年初至1915年底，袁政府公布了一連串主旨在于反人民反民主的條例，妄圖用嚴刑酷法使全國人民屈服于暴政之下。

起初北洋政府沿用1908年公布的《大清報律》，以壓制輿論。至1914年4月2日，內務部始公布《報紙條例》。這個條例是《大清報律》的翻版，而《大清報律》則是依據專制野蠻的俄國沙皇政府的報律制定的。《報紙條例》規定，所有報刊不得刊載“淆亂政體”和“妨害治安”的新聞，由郵局檢查內容，政府閱看大樣。這樣，警察機關便可以用“妨害治安”等理由，任意查封報社，禁止報紙發行，以至逮捕編輯和記者，判處徒刑。在《報紙條例》公布之前，迫害報業人員的事件已層出不窮。1913年8月，北京《愛國報》編輯丁葆楨所作“時評”說：“軍人為國家賣命，非為個人賣命者。為個人可謀生計之處甚多，何必從軍。”因這句話，便被軍政執法處逮捕，以“跡近通匪，煽惑軍心”的罪名加以殺害⁽¹¹⁶⁾。1914年12月4日，袁世凱又公布了《出版法》，其內容與《報紙條例》的精神是一致的，規定“出版之文書圖畫，應于發行或散布前稟報該管警察官署，并將出版物以一份送該官署，以一份經該官署送內務部備案”；并規定文書圖畫有下列情事之一者，不得出版：“一、淆亂政體者；二、妨害治安者；三、敗壞風俗者；四、煽動曲庇犯罪人、刑事被告人，或陷害刑事被告人者；五、輕罪重罪之預審案件未經公布者；六、訴訟或會議事件禁止旁聽者；七、揭載軍事外交及其他官署機密之文書圖畫者，但得該官署許可時不在此限；八、攻訐他人陰私，損害名譽者。”如有違犯，輕者罰款，重者處有期徒刑或拘役⁽¹¹⁷⁾。袁政府公布這些條例、法令的主要目的，并不像他們所說的，是要建立法制，而是為了堵塞言路，鉗制人民的思想。袁政府根本沒有實行法制的愿望，違法和不違法在實際生活中都以官方的意志和政治需要為轉移。袁世凱曾批評不按他旨意審理案件的大理院，是“為法所奴役”。

1914年3月2日，袁世凱公布《治安警察條例》和《警械使用條例》。前者共四十一條，其中“政治結社”和“政談集會”，都要呈報警察官署批準，嚴禁秘密結社和所謂“擾亂安靜秩序”的結社。第二十二條專門為對付“勞動工人之聚集”，規定凡有“誘惑及煽動”、“同盟解雇”、“同盟罷業”、“強索報酬”、“擾亂安寧秩序”、“妨害善良風俗”等，均得禁止之⁽¹¹⁸⁾。5月20日，又公布了《地方保衛團條例》，命令各縣屬未設警察地方，由縣知事監督，建立“保衛團”，負責“清查戶口”，“搜捕盜匪”。11月，又先后公布恢復肉刑的《易笞條例》和《懲辦盜匪法》⁽¹¹⁹⁾。1915年6月22日，又公布了《懲辦國賊條例》。所有這些條例都是為直接鎮壓革命黨和人民而制定的。為了瓦解革命黨，1915年元旦，袁世凱又頒布了所謂《附亂自首特赦令》，規定1914年底以前“犯附和亂黨罪者”，只要自首，一律赦免。

袁政府用扼殺民族生機的恐怖手段，鞏固其封建獨裁統治，結果，事情卻走向他所期望的反面，人民和袁政府的矛盾進一步激化。人民的不滿和憤慨，猶如即將爆發的火山熔巖，在地下沸騰、翻滾，隨著時間的推移，愈來愈接近爆發。

袁世凱的特務警察統治，不僅引起人民的普遍憤慨，而且也使北洋集團內部的矛盾尖銳起來。為加強警察特務系統的嚴密控制，1913年以后，袁世凱對他的爪牙也更多地采用血腥手段。

1913年底，謀殺宋教仁的兇犯應夔丞脫獄來到北京，請求袁世凱實踐“毀宋酬勛”的諾言。袁鑒于刺宋在全國引起的軒然大波，不僅斷然拒絕接見，而且矢口否認他和應的關系。次年1月19日，應滿腹怨氣出京，軍政執法處偵探長郝占一在京津火車上用電刀結束了應的性命。兔死狐悲，物傷其類。剛剛到天津擔任直隸都督的趙秉鈞，言語之間也微露不平。他說：“如此，以后誰肯為總統做事？”并下令通緝殺應的兇手。袁世凱聞知，大為震怒，但他不動聲色，2月19日又讓趙兼任直隸民政長，對他表示格外的信賴。趙赴任幾天后，即2月27日，突然在天津督署中毒，“腹瀉頭暈，厥逆撲地”，七孔流血而死。當時人們都意識到這是袁“遣人置毒羹中”，殺人滅口。

趙秉鈞（1859—1914），字智庵，河南汝州人，清末曾任直隸保甲局總辦，兼統巡防營，以“長于緝捕”聞名官場。1902年他創辦保定和天津兩地巡警，得到袁世凱賞識，由袁奏保擔任巡警部右侍郎，掌握該部機要大權和北京警政。他把偵探、巡警布置到各個角落，不僅人民受迫害，就是達官貴人的言行也都逃不出他的監視，甚至宮廷動靜也在注視之列。所有情報都能及時送達袁世凱手里。辛亥革命爆發后，作為北洋集團特務頭子的趙秉鈞隨袁入京，擔任民政部大臣，協助逼宮和維持北京秩序，為袁效盡犬馬之勞。盡管如此，袁對他為應夔丞被殺事指責自己，仍不能原諒。在抱封建獨裁主義的袁世凱看來，趙從刀筆小吏官至國務總理，都是他的恩賜，凡有利于他的事，無論如何都應無條件服從，如若有所反對，就是忘恩負義。這是袁所不能容忍的。但堂堂大總統居然毒殺自己的屬吏，畢竟不免要受到社會輿論的抨擊。因此，趙秉鈞死后，袁先派朱家寶及其次子袁克文前往吊唁，后又派蔭昌為政府代表致祭，發治喪費一萬元，并親題“弼時盛烈追皋益，匡夏殊勛懋管蕭”挽聯⁽¹²⁰⁾，以后又批令在北京和天津兩地為趙建專祠一座。

袁世凱深恐他的這些鬼蜮手段瞞不過趙秉鈞的心腹王治馨。王曾先后擔任過內務部次長、京師警察廳總監、順天府尹。宋案發生后，在北京的國民黨人開會，要求趙秉鈞出席。趙派王治馨代表前往。黨員群起質問，王答道：“殺宋決非總理，總理不能負責，此責自有人負。”次日，袁世凱閱報大怒，說：“措詞太不檢點，王治馨可惡！趙總理何以任其亂說？”⁽¹²¹⁾此后袁對王一直懷有反感。趙死不久，王就以聲名惡劣被免官，改任正藍旗漢軍副都統閑職。接著，肅政史夏壽康、周登皞等人聯名彈劾王在順天府尹任內定價賣缺，所得贓款約在七萬元以上。6月27日袁下令逮捕，并于10月21日批令“立予槍決”。貪贓納賄，本是北洋官場上司空見慣的事，袁世凱從來視若無睹，除非是有什么特殊的政治需要，才懲辦個把縣知事之類的小官以欺世盜名。如他于1914年9月，按所謂《官吏犯贓治罪條例》，下令把贓官劉鼎錫（直隸霸縣代理知事）立予槍斃，但從來沒有公開處決過次長級以上的贓官。而今他卻忽然下令將王治馨處以極刑，這一舉動自然使京內外北洋派“無不悚然”。張勛、阮忠樞等二十多人或“面為乞恩”，或上呈文請求袁“念舊部之誼，貸其一死”。袁對“乞恩之呈概不批答，乞恩之人概不接見”。10月23日，他指令總檢察廳長羅文幹會同步軍統領江朝宗監視行刑，將王槍斃。此后又將王的屬吏潘毓桂等逮捕判刑，從而清洗了趙秉鈞在京師警察界的潛在勢力。王死后，袁對左右說：“王某乃素為趙智庵賞識之人，且相知二十余年，不忍見其有此結局，惟案情重大，不得不以公義而滅私情。”并發給王的家屬撫恤銀一千兩。翌日，又下令申儆百官，勿貪贓枉法。他說：“顧念京外官吏如王治馨其人，未敢信為必無，毖后懲前，不可不引為大戒。”⁽¹²²⁾

殺王治馨一案，雖然袁世凱別有用心，但聲名惡劣的警察頭子被處極刑，還是大快人心的。當王被捕后，“北京各報大多數以一律最大之字刊布此項策令，表示其痛快人心之意”⁽¹²³⁾。著名記者黃遠庸也認為“這是民國成立以來痛快人心之創舉也”⁽¹²⁴⁾。

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(1) 《民立報》，1913年7月5日。

(2) 《時報》，1913年7月27日。

(3) 林增平、周秋光編：《熊希齡集》上，湖南人民出版社1985年版，第449頁。

(4) 《熊希齡集》，第502頁。

(5) 《熊希齡集》，第502頁。

(6) 《熊希齡集》，第560頁。

(7) 《熊希齡集》，第503頁。

(8) 《熊希齡集》，第559頁。

(9) 《熊希齡集》，第502、560頁。

(10) 《梁啟超年譜長編》，第671頁。

(11) 湯漪，字斐予，江西人，美國墨西哥大學政治經濟學學士，出任憲法起草委員長時，年三十三。

(12) 9月初，王家襄當選為參議院院長，辭起草委員會理事，李國珍被補選為理事。

(13) 《時報》，1913年9月14日。

(14) 伍持漢，廣東臺山人，精醫術，早年參加同盟會，在廣東創辦醫學堂，從事革命活動。民國成立后任廣東都督府醫務部長，急公好義，建樹頗多，后被選為國會議員。宋案發生，他主張依法彈劾袁世凱，并上書袁氏，促其退位。有人勸其勿鼓動民氣，他說：“此乃議員天職，茍利國，死生以之。”被害時四十二歲。

(15) 徐秀鈞，字子鴻，江西九江人，日本早稻田大學畢業。清末在江西辦教育，組織江西教育會，鼓吹革命。后入東三省總督徐世昌幕。民國建立，加入國民黨，先后為江西都督公署顧問，眾議院議員。宋案發生后，主張南方五省結盟，抵抗袁政府。被害時三十五歲。

(16) 褚輔成、朱念祖、常恒芳三人在袁世凱死后出獄。其他五人被關押在天津，國會解散后獲釋。

(17) 《梁啟超年譜長編》，第674、675頁。

(18) 《政府公報》，1913年8月1日。

(19) 《愛國白話報》，1913年7月31日。

(20) 《黎副總統政書》，第329頁。

(21) 《許世英亦脫國民黨》，《時報》，1913年9月18日。

(22) 《時報》，1913年9月11日。

(23) 《大公報》，1913年10月10日。

(24) 《袁大總統書牘匯編》，第5—11頁。

(25) 《遠生遺著》卷3，第207頁。

(26) 《遠生遺著》卷3，第211頁。

(27) 鄒念之編譯：《日本外交文書選譯》，第397頁。

(28) 鄒念之編譯：《日本外交文書選譯》，第397頁。

(29) Peking and Tientsin Times，1912，6，19．

(30) 《日本外交文書選譯》，第428頁。

(31) 《日本外交文書選譯》，第430頁。

(32) 《政府公報》，1913年10月11日。

(33) 《英國藍皮書有關辛亥革命資料選譯》下冊，第712頁。

(34) 《遠生遺著》卷3，第211頁。

(35) 《日本外交文書選譯》，第443頁。

(36) 莫理循（G．E．Morrison，1862—1920），澳大利亞人，清末為英國《泰晤士報》駐北京記者，與袁世凱關系密切。1912年8月1日起擔任總統府政治顧問，為袁出謀劃策。他是袁與英國駐華公使朱爾典之間的聯系人，與蔡廷幹（袁的英文秘書）、梁士詒等交往頗多。

(37) 古德諾（F．J．Goodnow，1859—1939），美國人，法學博士，哥倫比亞大學教授，專門研究德國法律。1912年7月來中國擔任袁世凱的法律顧問，至1914年夏天回國，擔任霍浦金斯大學校長。第二年7月又到北京。袁克定、周自齊等人與他關系密切。

(38) 有賀長雄（1860—1921），日本人，法學博士，東京帝國大學教授，國際法的研究者。1913年3月初到北京，擔任袁世凱的憲法及附屬法顧問。袁依靠他聯系日本政界要人，傳遞消息。

(39) 《政府公報》，1913年10月23日。

(40) 《政府公報》，1913年10月21日。

(41) 《順天時報》，1913年10月18日。

(42) 《政府公報》，1913年10月25日。

(43) 《順天時報》，1913年11月6日。

(44) 《順天時報》，1913年11月9日。

(45) 《順天時報》，1913年11月8日。

(46) 《順天時報》，1913年11月9日。

(47) 《順天時報》，1913年11月6日。

(48) 《政府公報》，1913年11月5日。

(49) 《時報》，1913年11月12日。

(50) 《順天時報》，1913年11月16日。

(51) 《中華民國史料》中冊，第8頁。

(52) 《梁啟超年譜長編》，第675頁。

(53) 《袁大總統書牘匯編》卷首，1926年版，第29—31頁。

(54) 《袁大總統書牘匯編》卷首，1926年版，第35頁。

(55) 《政府公報》，1914年2月4日。

(56) 《政府公報》，1914年3月2日。

(57) 梁啟超：《令京外各級審判廳》，《飲冰室合集·文集》之三十一，第18頁。

(58) 《梁啟超年譜長編》，第683、687頁。

(59) 《梁啟超年譜長編》，第685、687頁。

(60) 《遠生遺著》卷4，第12頁。

(61) 《遠生遺著》卷4，第12頁。

(62) 《政府公報》，1914年2月10日。

(63) 《政府公報》，1914年2月14日。

(64) 《愛國報》，1914年2月19日。

(65) 《庸言》第2卷，第4號。

(66) 《大總統布告第一號》，《政府公報》，1914年5月1日。

(67) 《大總統布告第一號》，《政府公報》，1914年5月1日。

(68) 《大總統布告第一號》，《政府公報》，1914年5月1日。

(69) 《大總統布告第一號》，《政府公報》，1914年5月1日。

(70) 馬震東：《袁氏當國史》，1930年版，第367頁。

(71) 柳隅：《新政制》，《庸言》第2卷第5號，1914年5月。

(72) 汪馥炎：《中華民國約法摘疑》，《中華雜志》第1卷第6號。

(73) 《時事匯報》第8號，第50頁。

(74) 《遠生遺著》卷4，第44頁。

(75) 楊士琦（1862—1918），字杏城，安徽泗州人，舉人出身，報捐道員，因富于機略權變，“喜逸惡勞而多消息”，被稱為“有哲學思想的官僚”。清末曾入李鴻章幕，李死后投靠袁世凱，充洋務總文案。袁氏“事罔洪纖，盡以咨商”，因而素有“智囊”之稱。他是洪憲帝制的重要謀臣之一。

(76) 1913年12月22日，袁世凱下令農林、工商合并，稱農商部。

(77) 《愛國白話報》，1914年5月5日。

(78) 《三水梁燕孫先生年譜》上冊，第187、188頁。

(79) 《三水梁燕孫先生年譜》上冊，第187、188頁。

(80) 《三水梁燕孫先生年譜》上冊，第187、188頁。

(81) 阮忠樞（1867—1917），字斗瞻，安徽合肥人，生于淮軍將領家庭，舉人出身。李鴻章以其“武閥能文”，極加器重，曾任為北洋軍械局總文案。1895年入袁世凱幕，“新軍軍制餉章文牘機務咸出其手”。從清末以來，一直充當袁與北洋文武官吏之間的聯絡人員，參與機要。

(82) 周樹模，字少模，翰苑出身，清末當過御史和巡撫。1914年7月由黎元洪舉薦，接任平政院院長。

(83) 《愛國白話報》，1914年5月27日。

(84) 《政府公報》，1914年6月6日。

(85) 《民國十年官場腐敗史》，第61頁。

(86) 《政府公報》，1914年7月29日。

(87) 陳灨一：《新語林》第2卷，第9頁。

(88) 《遠生遺著》卷4，第73頁。

(89) 《愛國白話報》，1914年5月27日。

(90) 坂西利八郎，日本炮兵大佐，清末曾任袁世凱的練兵顧問。1912年7月到北京應聘擔任總統府軍事顧問。他會講漢語，經常與袁世凱交談，對民初軍事的建議頗多，統率辦事處的組織條例初稿就是由他擬定的。他有兩名日本助手，其中之一是后來臭名昭彰的侵華特務頭子土肥原賢二。坂西與王士珍、段芝貴等人關系密切，1915年7月回日本

(91) 唐在禮，字質夫，日本士官一期畢業，清末曾在練兵處和北洋督練公所任職。民國后任總統府軍事處參議、代理處長等職。

(92) 唐在禮：《辛亥革命前后的袁世凱》，《八十三天皇帝夢》，第120頁。

(93) 《政府公報》，1914年11月12日。

(94) 《政府公報》，1912年12月27日。

(95) 《民國十年官場腐敗史》，第52頁。

(96) 《民國十年官場腐敗史》，第52頁。

(97) 《遠生遺著》卷2，第188頁。

(98) 一般一省劃分為四道，黑龍江、貴州各兩道，奉天、湖北、安徽、山西各三道，江蘇五道，廣東、廣西各六道，甘肅最多，為七道。

(99) 《時事匯報》第8號，第40頁。

(100) 《政府公報》，1914年5月23日。

(101) 《政府公報》，1914年4月23日。

(102) 《遠生遺著》卷2，第45頁。

(103) 《政府公報》，1914年3月20日。

(104) 《政府公報》，1914年3月14日。

(105) 《政府公報》，1914年7月1日。

(106) 張一麐：《心太平室集》補遺，第4頁。

(107) 《政府公報》，1914年8月1日。

(108) 《心太平室集》補遺，第4頁。

(109) 王建中：《洪憲慘史》，1925年版，第11頁。

(110) 《陸軍部呈準緝拿從逆軍官名單》及《大理院通緝從逆軍官名單》。

(111) 《愛國白話報》，1914年5月2日、6日。

(112) 《太炎先生自定年譜》，1914年。

(113) 王健：《癸丑失敗后湘中革命黨史概略》，《近代史資料》1963年第2期。　

(114) 民智：《黨禍記》，《民國》第2期，1914年。

(115) 《時事匯報》第8號，第44頁。

(116) 《民立報》，1913年8月21日。

(117) 《時事匯報》，第8號，第99頁。

(118) 《政府公報》，1914年3月3日。

(119) 《政府公報》，1914年5月21日。

(120) 《趙秉鈞哀挽錄》，1914年印。

(121) 《近代史資料》，1978年第2期，第159頁。

(122) 《時事匯報》第8號，第20頁。

(123) 《遠生遺著》卷4，第67頁。

(124) 《遠生遺著》卷4，第67頁。