商洛市土地流轉問題的思考

國家統計局商洛調查隊

土地是農業的基本生產要素，土地產生的效益直接影響農業生產和國家的糧食安全，因此盤活現有土地資源，提高土地效益將是目前和今后一段時期內需要社會研究的重要課題。商洛作為一個農業大市，隨著經濟社會的快速發展，土地資源緊缺的矛盾日益突出。如何引導農戶按照規模化、專業化、標準化發展的要求，積極推進土地流轉，加快轉變農業生產經營方式，已成為各級領導關注的焦點問題。

一、商洛市土地流轉現狀

商洛是“八山一水一分田”的土石山區，全市總人口243萬人，農業人口155.96萬人，農村勞動力103.2萬人，約有剩余勞動力50余萬人，耕地總資源296.25萬畝，常用耕地面積206.67萬畝。近年來隨著退耕還林步伐加快和鐵路、高速公路等重點建設用地的增加，人多地少的矛盾日益突出。為了讓有限的土地最大限度地發揮效益，商洛市因勢利導，因地制宜，采取多種措施推進土地流轉，取得了一定的成效。

（一）流轉規模日益擴大

2002年農村稅費改革前，農村土地流轉規模不大，是一種零星、分散式的流轉。隨著農村稅費改革的不斷深入，農村經濟的不斷發展，特別是勞務經濟規模的不斷壯大，農民的擇業渠道日益拓寬，許多農民離開土地，走出家門尋找致富門路，加速了農村土地流轉的進程。越來越多的農民認識到了農業比較效益低下，辛辛苦苦在土地上勞作一年，不如外出打工一個月的收入，農民流轉土地的積極性空前高漲，土地流轉的規模不斷擴大。2010年4月30日成立的商州區農村土地流轉服務中心，是全市第一家農村土地流轉服務機構，通過該服務中心，僅2010年土地流轉總面積就達到2.6萬畝，截至2012年，全區農村土地流轉面積累積達到7萬畝，僅鑫陽農業生態觀光示范園就一次性流轉土地1200畝，金鳳山公園已流轉土地4300多畝。另外，通過土地流轉，2013年一季度，商州區大荊鎮的商州現代農業示范園區相繼建成，核桃建園5.4萬畝，新建規模養殖場36個，建成蔬菜基地4025畝，中藥材種植面積達到12.6萬畝。

（二）流轉主體、形式趨向多元化

商洛市在有序推進土地流轉的同時，流轉主體和形式趨向多樣化。土地流轉形式以轉包和出租為主，分別占流轉土地的49.8%和23.4%，互換的比重下降，由2007年的25%下降到13.4%，轉讓占比7.2%、入股占比1.7%、其他占比4.5%（見圖1）。近年來，以家庭專業大戶、龍頭企業、農民專業合作社為經營主體的產業基地不勝枚舉，更多的農民也以土地入股或轉包、出租等形式“拼盤”，組建農民專業合作社抱團闖市場，實現統一生產、服務、銷售的精準化管理，催生了“企業+基地+合作社+農戶”的現代農業產業化模式。

（三）土地流轉促進農民增收

商洛市通過土地流轉，實現了優勢特色產業的規模化生產，推進了土地的規模化、產業化經營。土地流轉既解決了缺勞戶或外出打工者種田的后顧之憂，又為種植大戶、龍頭企業以及專業合作社提供了用武之地，促進了農村經濟發展和農民增收。據調查，商州區大荊鎮西村農民將土地流轉后按照流轉面積每畝可領取8袋面粉，青壯年勞力可以徹底棄農安心進城務工，留在家中的老人和婦女又可以在流轉出的地里打工掙錢，僅2012年在天士力流轉的藥地里打工就掙回3500多元；商州區腰寺鎮屈村將土地流轉給青四季農民專業合作社，每畝地每年可固定獲得800元的收益，無任何風險，留在家里的老人和婦女在流轉出地打工，日工資20—50元，人均年打工收入近萬元，收入較以前明顯增加。鎮安縣永樂鎮安山、中合等村通過土地流轉5000多畝，發展烤煙種植，每畝毛收入2000元，年產值達1000萬余元，增加了種植戶收入同時，也帶動了村上一些輔助勞力收入增加。山陽縣漫川關鎮前店子村農戶自2010年以來通過土地流轉建起300畝設施蔬菜和100畝現代化養殖業，年產值達500萬元以上，當地群眾既拿租金，又打工掙錢，成為拿“雙薪”的人，收入明顯提高。近年來，通過土地流轉，商洛農民收入明顯提高，2012年商洛市農村居民人均純收入為5425元，比2007年增加3575元，年均增長24.08%，高于全省7.14個百分點。同全省的差距逐年縮小，2007年收入差距比為1∶4.79,2012年收入差距比為1∶3.69（見表1）。

（四）土地流轉開發內容多樣化

近年來通過土地流轉，開發內容趨向多樣化，改變了以往單一耕地種糧為主的生產格局，向蔬菜、藥業、果林、花卉為主的種植業、養殖業和生態觀光農業等產業領域發展。丹鳳縣在實現農民增收、盤活閑置資產、提升土地產出效益等“倍數效應”的同時，形成了特色鮮明園區經濟格局，以特色作物種植園、生態養殖示范園、休閑旅游觀光園等形式的產業園區星羅棋布。全縣連片面積100畝以上的規模經營面積增加到4960畝，占規模經營的30%。

二、商洛市土地流轉存在的問題

近年來，雖然商洛市土地流轉進程逐步加快，并取得了一定成績，但是與全國和同省市地區相比，商洛市土地流轉相對滯后，仍處于起步階段，在農村土地承包經營權流轉過程中依然存在很多問題。

（一）土地流轉規模小，流轉率低

2010年商洛市土地流轉總面積10萬畝，流轉率為4.92%。2010年流轉面積僅占全省土地流轉面積321萬畝的3.12%，位列全省倒數第三，土地流轉面積僅從2007年的3萬畝增加到2010年的10萬畝。土地流轉率由2007年的1.50%增加到2010年的4.92%，只增加了3.42個百分點，比全省平均水平低1.96個百分點，位列全省倒數第四。而從全國范圍看，2010年全國農村土地流轉率就超過20%，經濟較為發達的東部地區已達到40%多。由此看出，商洛市土地流轉規模小，發展緩慢，土地流轉率低（見表2）。

（二）土地流轉程序、手續不規范

根據實地調查發現，商洛市土地流轉存在程序、手續不規范的問題：一是在征求雙方意愿時，主要由當地村干部主導土地流轉過程，沒有充分征求轉出戶的意愿，轉出方的一些合理訴求沒有得到及時解決；二是簽訂正規書面合同比例較小，隨意性很大。商州區在土地流轉中，截至2011年2月底流轉總面積29489畝，占全區耕地總面積的9.1%，轉出土地的農戶數14607戶，簽訂土地流轉合同的只有2608份，簽訂率只有17.9%，簽訂流轉合同的流轉面積為13251畝，占流轉總面積29489畝的44.9%；三是簽訂了流轉合同的，也存在部分條款不完善，流轉雙方權利義務不明確；四是部分土地流轉合同期過長，超過轉出戶的剩余承包期，一旦到期，由于政策、人口、耕地等情況的變化，就可能導致雙方出現糾紛。

（三）地區發展不平衡

允許、引導和鼓勵農村土地承包經營權流轉的政策由來已久，但在實踐中，商洛市農村土地流轉地區差異明顯，不同地區在土地流轉的規模、用途不同。據調查，在商洛市市郊，呈現大面積土地流轉，主要發展花卉、蔬菜等設施農業和效益農業；其他各縣縣城附近主要形成農戶與大戶間的流轉，主要從事規模種養；一般農區土地流轉規模小，形成零散的、農戶間的流轉，主要發展農業生產、牛羊育肥、中藥材等。

（四）土地流轉價格不合理

目前，商洛市土地流轉市場存在價格偏低的問題。究其緣由一是缺乏完善的農地流轉價格評估體系，沒有合理的價格依據和標準，土地流轉的市場價格較難確定，隨意性較大；二是政府干預較多，導致土地供求價格形成機制失效，部分是以很低的價格作為優惠來吸引招商引資，有些則是由村委會直接將農戶的土地通過以租代征的方式提供給企業。據調查，2008年至2013年相繼建成的鎮安縣工業園區，總規劃面積5.3平方公里，建設用地7958.8公畝，其中集中區距縣城僅2公里，土地流轉價格卻不論地理位置一律按每畝5.5萬元的標準執行，被征地價格未能真實反映市場價格，土地流出戶經濟利益無法保障。

（五）土地流轉信息不通暢

由于目前商洛市土地流轉市場還不規范，有效的中介服務機構缺乏，管理服務體系不健全，導致土地流轉信息渠道不暢、傳播受阻，信息輻射面窄、土地流轉對象與范圍選擇余地較小。目前市場上部分愿意將土地轉出的農戶由于信息缺乏，難以找到合適的轉入戶，而愿意轉入土地的農戶或者企業、合作社等也因為服務缺乏、信息不通只好作罷。這不僅阻礙農村土地流轉工作的順利推進，也很難促進土地、資金、技術等資源要素的優化組合，不利于土地規模化經營和產業結構優化升級。

三、商洛市土地流轉存在問題的原因

農村土地經營權流轉是深化農村土地制度改革的重大突破和方向性選擇。商洛市農村土地流轉存在著諸多問題，結合實際情況來看，其原因是多方面的。

（一）土地所有權、承包權和經營權權能界定不清晰

根據法律規定，我國農村土地產權大致可以分為土地集體所有權、農民的承包權和經營權三個主要組成部分。但是，在實際的土地產權運營中，土地的所有權、承包權和經營權的界定與歸屬并不明確。市場交易應該有明確的交易主體，但在現實的土地流轉中，農民的交易主體權利常常被剝奪。現實中，集體土地所有權主體常常由村委會負責，它是一個非人格化主體，村干部實際獲得了土地處置權，若由村干部做主，那么農民的權益就可能受到損害，就會直接影響農民的流轉意愿。因此，土地所有權、承包權和經營權權能的清晰界定是實現土地資源有效配置的前提條件，否則必將影響土地流轉的有效開展。

（二）經濟相對落后，非農就業率低

雖然商洛市農村地區經濟形勢向好，收入快速增長，農民就業呈多元化趨勢，農業收入的比例逐年下降，但是與全國平均水平相比，仍相對落后，我市6縣1區均為國家扶貧開發工作重點縣（區）。農業產業化水平較低，尚處于傳統農業生產經營階段，經營土地仍然是大多數農民獲得收入、維持基本生存的主要手段，土地具有明顯的社會保障和就業功能，農民對土地的依賴程度遠遠高于發達地區。城鎮化水平較低（2012年為42%比全省低8個百分點，比全國城鎮化率52.57%低10.57個百分點），二、三產業發展滯后，規模化經營程度不高，吸納勞動力就業空間狹小，農村勞動力轉移就業難度大，非農就業率低，根據國家統計局商洛調查隊調查資料顯示，2013年一季度商州區非農就業率48.82%，二、三產業吸納勞動力僅占53%，客觀上制約了土地流轉。

（三）土地總量有限，分布零散

商洛市位于秦嶺南麓，地勢高，地形起伏大，山多地少，自古就有“八山一水一分田”之說。受自然條件的影響，耕地總量有限，人均耕地少，我市承包地總面積206.67萬畝，人均不足1畝，可供流轉土地少，制約了土地流轉規模的擴大。另外，耕地形狀不規則，多呈條帶狀、高低錯落地零散分布，集中連片區較少，家家戶戶田塊小而散，每戶承包地少則幾塊，多則幾十塊，土地零碎問題突出。同一片土地中，有的愿意租賃，有的不愿意租賃，業主無法進行集中管理和經營難以形成產業化經營，這勢必給土地經營權流轉帶來困難和不利影響。

（四）土地流轉市場機制滯后，農用地效益差

目前，雖然商洛市農村土地流轉已比較普遍，但土地經營權流轉的有形和無形市場還未真正形成和建立，缺乏一套完整規范的農用地流轉程序。轉包費、租賃金的確定多數未經市場競爭形成，缺乏科學性、合理性，有的過高，有的則過低。價格過低會損害農戶的利益，隨著市場變化和時間推移容易發生合同糾紛，對雙方都不利；過高則使承租方望而卻步，不利于土地流轉。市場機制不完善造成轉出方和承租方之間信息不暢，大多數只能在狹小范圍內進行，阻礙了土地流轉在更大范圍、更高層次上的發展。目前，商洛市部分農地流轉主要是農戶之間短期互相性的流轉，大多數是從事農業生產，流轉費用低，比較效益低，周期長見效慢，又面臨自然和市場雙重風險，加之技術水平較低，難以形成明顯的流轉效益，制約了承租方規模經營的積極性。

（五）管理工作不規范

土地流轉涉及國土、農業、林業、水利等多個職能部門，是一項政策性較強的工作。雖然《中華人民共和國農業法》規定在承包期內承包方可以將土地、山嶺、荒灘、水面轉讓給第三者，但對雙方的權利和義務，缺乏具體的政策與制度規定，造成農戶在土地流轉過程中操作隨意、流轉無序。目前，由于商洛市農村土地經營權流轉管理工作不規范而引發的問題日益突出。土地流轉過程中出現部分轉出戶合法利益不能維護，租賃費長期拖欠甚至無法兌現的現象，土地流轉合同不科學、不完善現象較多，合同缺乏長遠考慮，有的甚至與現行的法律、法規、政策相違背，后續易引發各種矛盾糾紛。因此，土地流轉管理規范與否很大程度上影響土地流轉的順利開展。

四、推進商洛市土地流轉的對策

中共中央、國務院《關于加強發展現代農業 進一步增強農村發展活力的若干意見》中明確提出，穩定農村土地承包關系，堅持依法、自愿、有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，為加快轉變農業生產經營方式，提高土地集約化經營水平指明了方向。為了解決土地資源緊缺的矛盾，商洛應結合實際，引導農戶按照規模化、專業化、標準化發展要求，積極推進土地流轉。

（一）完善集體土地所有權，保障農民的主體地位

我國法律明確規定農村土地集體所有，它是我國農村土地制度中的一項基本政策，但現實中，農村土地集體所有產權的界定實際上是比較模糊的，特別是對集體經濟組織的概念未做闡述。為了更好地落實集體土地所有權，應在法律上明確各級主體的產權界區，避免產權交叉和重合，從而避免土地虛置和實際產權代表的管理權和所有權職能重疊帶來的土地流轉矛盾。在農地流轉中，農民是絕對的主體，所以在土地流轉過程中，必須充分考慮農民的收益和保障問題。首先，必須用法律的形式確保農民對土地承包經營權的主體地位；其次，各級地方政府必須轉變職能，退出對土地流轉的直接參與，搞好引導、服務、調控、監管工作，引導農民成為土地流轉市場交易的主體，保證農村土地承包經營權流轉朝著健康有序的方向發展。

（二）提高農民收入水平，增加農民非農就業機會

目前，制約商洛市土地流轉的主要因素是流轉土地供給不足，農民收入水平低，只有農民收入提高，非農就業機會增加，土地就不再作為農民主要的謀生手段，土地流轉才會順利開展。因此加快商洛市土地流轉的關鍵在于增加農民收入，減少農業從業人口，其根本途徑就是增加非農就業機會。一是要加快城市化步伐，消除農民進城就業壁壘，大力發展第二、三產業，提供更多的就業崗位；二是要大力發展鄉鎮企業，促進農業人口就地轉移；三是要加大農民的非農技能培訓和就業指導，使農民在進城之前都具備一定的生產技能，幫助農民適應進城務工需求；四是建立有效、暢通的就業信息服務網站，及時發布崗位信息，幫助農民拓寬就業渠道。

（三）提高土地利用效益，實行適度規模經營

商洛市部分流轉土地利用效益不高，嚴重影響了土地流轉的積極性，因此要推進土地流轉，就必須提高土地利用效益，實行適度規模經營。積極發展“公司+農戶”“業主+農戶”“主導產業+基地+農戶”等組織形式，促進土地規模經營和農業的區域化布局、集約化經營、市場化運作。通過產業化水平的提高，就能夠克服家庭分散經營、規模狹小的弊端，提高土地的產出率和勞動生產率，提高農業用地效益，從而增強土地對業主的吸引力，引來更多業主參與土地流轉。

（四）完善市場體系，發揮中介組織優勢

農村土地流轉市場的順利開展與一個規范、成熟的土地流轉市場體系是息息相關的，因此要不斷完善土地流轉市場。一是要建立專門的土地流轉市場監管機構，以規范土地流轉手續，加強土地流轉的協調，監督流轉過程中的各方行為，保護好流轉雙方的土地權益；二是要發展土地流轉中介服務組織，建立農村土地流轉交易信息網絡，保證想要流入或流出土地的農戶信息對等，提供信貸、技術、物資等相關咨詢服務；三是要加強農村金融信貸體系的建設，建立農民分級貸款利率，積極發揮農村信用社擔保業務，建設依附于大商業銀行的涉農代辦機構體系，幫助經營戶解除土地流轉的資金限制。

（五）健全社會保障體系，解決農民后顧之憂

農村土地對農民同時擔負著生存發展和社會保障的雙重功能，土地依然是大部分農民就業、生存的唯一依靠。因此，要進一步推進土地流轉，必須積極穩妥地推進農村社會保障制度改革，逐步將農村的社會保障由依靠土地轉為依靠社會和制度。一是建立農村基本生活保障制，通過確定最低生活線標準，給予貧困農民最低生活補助；二是推進新型農村社會養老保險制度建設，可以嘗試通過個人繳費、集體補助和政府補貼相結合來籌集資金，通過“基礎養老金和個人賬戶養老金”相結合的模式，使農民年老以后也能夠享受到普惠式的養老金；三是加快推進新型農村合作醫療建設，切實解決農民看病難、看病貴，甚至因病致貧的問題。四是要制定統一的、非歧視的勞動就業制度，把農民納入全社會的社會保障體系。總之，只有建立健全的社會保障體系，讓農民的社會保障由社會來承擔，免除農民的后顧之憂，才能弱化土地的生存保障功能，實現農村土地的有效流轉。

（六）提高服務水平，增強規范化管理

健全機制、強化管理，特別是合同管理，提高服務水平與質量，是加快商洛市農村土地經營權流轉步伐的關鍵環節。一是提供寬松的經濟社會環境，加強政策法規和規章制度建設，保障土地流轉有序進行。通過制定土地流轉的程序與辦法，規范土地流轉合同文本，認真指導土地流轉合同的訂立，完善并規范合同內容，建立合同檔案，幫助業主實施生產項目，調解合同糾紛；二是搞好產前、產中、產后服務，特別是對于流轉后的農用地，各級政府部門應加強檢查監督和事后管理。其中，對以土地流轉為名，擅自改變土地農業用途者必須按有關法律法規責令限期糾正，并予以處罰；三是為土地流轉經營提供優惠政策，包括減免稅費、提供低息信貸政策，通過組建土地銀行，為土地流轉提供資金支持，以確保土地流轉經營有序發展。

撰稿：羅群英 衛東 吳光衛