自序

世紀之交的鄉村中國處于“千年未有之大變局”當中，舊有的社會結構正在解體，社會關系趨于理性化，農民日常行為個體化特征日趨明顯，這對新時期社會治理體制機制創新來講既是機遇，也是挑戰，而這種機遇和挑戰恰恰構成本書所要探討的核心話題。

半正式治理實踐長期存在于中國城鄉基層社會之中，蘊藏著國家的統治理念、地方精英的治理技藝和基層民眾的生存智慧。本書先以半正式治理實踐為考察對象，提出了“公域、私域與公私秩序”的分析框架，從農民的公私觀念出發，探討了公域、私域各自的社會秩序形成機制，及公域與私域之間秩序的承接與轉換機制。公域，是傳統農民缺乏認知，近現代農民正在逐步增加認知的領域，里面通行的是普遍主義邏輯的法律法規、制度、政策；私域，是個體農民和“自己人單位”日常生活政治實踐的場域，承載著農民的超越信仰和俗世生活，持續鍛造了農民特殊主義取向的行為邏輯，構成國家政權建設的社會基礎。帝制時代，公域里的法制與私域里的禮治，是異形同構的關系，都是儒家意識形態的折射；通過紳士的連接，正式的官僚制與非正式的鄉土社會之間形成了一套精巧的秩序銜接機制，共同維系了帝國秩序的穩定。

近代以來，尤其是進入二十一世紀以來，政府越來越強調政體建設的重要性，公域里的治理邏輯發生了重大變化，技術性治理日益興起；私域里的秩序形成機制在現代性的入侵下正在碎片化中進行要素的重新組合，但尚未完成重構的過程。一快一慢之下，破壞了二者之間的協調性與自洽性，加重了半正式治理實踐的荷載，對基層社會產生了諸多的意外后果。其中，一個重要的表現形式即是農民在私域里日常生活中滋生出來的“氣”失去了內在的平衡力量，不斷向外、向上尋找“出氣”的通道，使矛盾上移，導致農民非抗爭性上訪現象大量出現，給縣域治理造成挑戰。因此，在新的形勢下，政府在加強國家制度能力建設的過程中，依然需要重視政權建設的社會基礎；農村基層治理模式的變革，也需要加大農村社會治理體制創新的力度，創造性重構半正式治理的實踐模式。

然而，取消農業稅費以后，國家與農民的關系開始從汲取/控制型向反哺/服務型轉變，鄉鎮政權也開始邁向“服務型政府”，“脫嵌化治理”的邏輯開始顯現：鄉鎮干部的“去鄉土化”進程加快，基層政權的發展觀也在進行重構，以鄉鎮政權為主體的基層治理實踐出現了“有（形式）治理，無（農民）參與”的局面。同時，稅費改革及其配套的改制政策在鄉村社會的治理實踐中又將農村基層組織和農民雙雙從村集體中釋放了出來，加速瓦解了中國農村基本經營制度中“統”的力量和融于集體之中的村落共同體意識，促使農村基層組織退出農村公共品的統籌領域，也使農民退出農村公共品的合作供給，致使后稅費時代的鄉村社會面臨著極大的治理難題。

為了化解基層社會治理的困境，國家開始吸納鄉村富人參與基層治理。富人通過構筑公共權力結構網絡吸納了農村社會成員結構分層中的精英群體，并通過個人魅力型權威形象的塑造和深具村落道義倫理文化支撐的治理技術的運用，以營造道義合法性形象的方式，將村莊里的弱勢群體吸納進當政的民意合法性根基當中。但是，富人在培育社會吸納機制以夯實民意合法性根基的過程中，無形之間卻為普通村民參與村莊政治樹立了經濟實力、道義倫理和社會活動力三大門檻，從而將村莊的絕大多數人排除到了公共權力結構網絡之外。因此，后稅費時代社會治理體制機制創新，從整體來看，并沒有承繼歷史遺產，對政權建設的社會基礎以及半正式治理實踐的現代價值重視不夠。由此造成的后果是普通農民被甩出了鄉村民主政治發展的軌道，失去了參與村莊治理的機會，客觀上加重了轉型期村莊社會治理的難度。

“郡縣治，天下安?！笨h域治理在國家治理中占據著舉足輕重的位置，是推進國家治理體系與治理能力現代化的重要一環。為了緩解縣域經濟發展與縣域社會治理不協調帶來的現實挑戰，一些地方的縣級政權開始創新縣域鄉村社會治理的體制機制，并取得了顯著成效，為構建縣域社會治理的中國模式提供了可供借鑒、復制和推廣的重要經驗。比如陜西富縣縣委在不斷的實踐創新中逐步探索創建的“群眾說事、法官說法、干部聯村”的鄉村治理模式，堅持黨的群眾路線，充分發揮人民群眾的主體性和創造性，發揚鄉村司法的優良傳統，實現了黨的領導、人民當家做主、依法治國三者的有機統一，既順利推進了農村法治化進程，又維護了鄉村社會的穩定和諧，在無形之中形成了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的多元共治的社會治理格局。又如河南鄧州市委探索創建的“四議兩公開”工作法，已經成為加強農村基層政權建設的新模式，被寫進“中央一號”文件，在全國各地推廣。

除陜西富縣、河南鄧州之外，本書還對江西贛州、湖北荊門、四川邛崍等地的社會治理創新模式進行了探討，從中可以看出，“組織化+民主化”是基層社會治理體制創新的精髓，國家治理能力的提升需要不同形式的社會組織健康發展。而社會組織的成長既需要通過有效治理不斷強化農民認同的合法性根基，培育和完善自我規則化機制，也需要贏得政府的支持獲取“受保護的協商權”，以形成制度化的社會自治能力。在這個過程中，地方政府應該轉變管理機制，實現從“體制吸納組織”模式到“體制對接組織”模式的轉變，以鞏固和持續強化政權建設的組織基礎和社會基礎。社會組織的發展，有利于形塑一種現代型的文化治理模式，即依托各種不同類型的社會組織，將公共文化建設落實到基層社區，重建農村社區文化，使之成為一種充滿柔性和韌性的治理力量，從而維護轉型期農村基層社會的秩序穩定。

此外，本書還特別關注到現階段正處于蓬勃發展中的農民合作社。合作社不同于企業，企業天然地以利潤最大化為經營目標，而合作社作為同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合成立的互助性經濟組織不以贏利為基本目標，合作制度的安排具有顯著的益貧性特征。但是，地方政府、企業、農村能人與普通社員等利益主體在合作社的發展中形成了錯綜復雜的庇護關系，構建起漸趨穩定的庇護關系網絡，這些利益主體在互動與博弈中逐步形成具有相當強的對外排斥功能的庇護型社會結構，既在某種程度上扭曲了中央政府的政策目標，又不利于從根本上保護普通社員的合作權益，成為阻礙合作制度創新的結構性力量。合作社的制度設置與制度創新問題，不僅是一個大農基于資源配置能力的合理權利的爭奪問題，也不僅僅是一個弱勢小農基于現代法律和規章制度以分享合作收益的合法權利的保護問題，而且是一個中央政府試圖建構什么樣的國家與農民關系的關鍵問題。

無疑，當前農民合作社發展的整體態勢，呈現出了顯著的效率優先的制度特征。但是，如何辯證認識現階段實際運作中的合作制度的價值功能，如何辯證認識合作制度的階段性、權宜性與發展的長遠性需要，隨著合作社的數量突破百萬，已經成為一個突出的戰略問題。本書認為，如果延續現有的發展邏輯，異化狀態的合作社繼續畸形發展，很有可能會帶來兩大后果：一是合作社成為地方政府、企業和農村能人聯合“包裝下鄉資本”的招牌，造成農村資源的加速外流，拉大城鄉差距，使鄉村社會更加蕭條，人們的鄉愁無以寄托；二是農村能人和普通農民的差距進一步拉大，農村社會階層分化的趨勢更加明顯，農民階層間矛盾愈加突出。因此，選擇何種合作制度安排，涉及的更為關鍵的問題是，在允許一部分人先富起來之后，是讓富者更富、窮者更窮，還是讓先富者帶動后富者，共同致富。我們認為，雖然當前的合作制度安排具有階段的合理性和必然性，但是合作社從本質上就區分于企業，一個背離制度益貧性、脫離社會屬性約束的合作組織從長遠來看并不符合國家發展的戰略需要。

因此，農民合作社，不單是一個經濟組織，還是一個社會組織；扶持合作社的發展，不僅是一項經濟政策，而且也應該被視作是一項重要的旨在改善民生的社會政策。而農民合作社的可持續發展，需要在新一輪的合作組織與合作制度創新及變遷的過程中，通過各種政策工具的使用，打破庇護關系網絡的束縛，削弱庇護型社會結構的影響，調整國家與農民之間的連接機制，重塑各個利益主體的行動邏輯來實現。同時，合作社的規范化發展離不開普通社員的共同參與。當前中國農民的規則意識仍然具有較強的傳統性和地方性特征，雖然《合作社法》等相關法律法規和政府政策的推出，使農民獲得了基于正式制度合法性的現代型合作權利，但是加入合作社的農民依然對地方慣習與市場慣例等非正式制度保持著較強的認同感，沒能及時提升起合作權能，這構成制約農民合作社法治建設的內在因素。同時，農民的法律觀具有顯著的“情境化體驗”特征，這就要求國家立法與執法機構逐漸收窄執法尺度，在合作社的發展中規范核心社員與普通社員的利益關系，當社員捍衛法律賦予的合作權利的時候允以必要的支持，使他們能夠在不斷出現的情境中獲得對現行法律的切實體驗，在體驗中生成對現行法律的認同感，從而推動合作社法治建設的進程，促進合作社健康可持續發展。