1.政治專制集權與社會分散放任的平衡

中國的政治制度雖然千變萬化，但有一點數千年未變，這就是政治統治一直保持著高度中央集權，而社會管理一直高度分散，自行其是。從制度的角度來看，中國歷史上的國家事務在春秋戰國以后一直以成文規范為主，高度集權，而社會事務一直以習慣制度規范為主，高度分散。

政治有著兩重含義：一是政治統治，二是社會公共事務管理。在中國古代，凡是統治需要的，都控制得十分嚴密，權力十分集中；凡是社會需要的，卻又放得太開，過分自由。因之，中國人在對中國到底是過于集中還是過于分散的問題上，常有兩種截然相反的看法，一是詛咒集權，二是抱怨分散。前者如歷代對秦始皇專制的抨擊，后者如孫中山對中國社會一盤散沙的感嘆。

正基于此，費正清先生把中國古代的政府稱之為“自私自利的政府”，即政府自身的統治能力很強，而社會事務的管理能力很弱。這一點，決定了中國政權結構的倒金字塔形。

馬克思曾對法國政府及其政治統治分析道：“在法國這樣的國家里，行政權支配著由五十多萬人組成的官吏大軍，也就是經常和絕對控制著大量的利益和生存；在這里，國家管制、控制、指揮、監視和監護著市民社會——從其最廣泛的生活表現到最微不足道的行動，從其最一般的生存形式到個人的私生活；在這里，這個寄生機體由于極端的中央集權而無處不在、無所不知，并且極其敏捷、極其靈活，而現實的社會機體卻極無獨立性、極不固定。”[3]中國古代政治統治和社會生活的關系，與馬克思對法國集權制政治的分析極為相似。

魯迅也專門寫有《沙》一文抨擊官場，稱：“官僚雖然依靠朝廷，卻并不忠于朝廷，吏役雖然依靠衙署，卻并不愛護衙署，頭領下一個清廉的命令，小嘍羅是決不聽的，對付的方法有‘蒙蔽’。他們都是自私自利的沙，可以肥己時就肥己，而且每一粒都是皇帝，可以稱尊處就稱尊。……以沙皇治小民，于是全中國就成為‘一盤散沙’了。”[4]

從先秦開始，中國的政治結構就出現了集中和分散的萌芽。但由于當時的政治活動中，國家統治功能與社會管理功能高度混同，所以，這一時期集權與分散的分化還未最終定型。西周時期，君主并不過于專橫，而諸侯有著較大的自主權，其原因就在于國家統治事務與社會管理事務通過宗法制結合在一起，統治者通過政治統治來管理社會，同時又利用社會管理來維持政治統治。

從秦到清，政治上不但建立了中央集權，而且在不斷強化。秦始皇時，試圖把一切權力都集中在皇帝手里，“天下之事無小大皆決于上”。[5]凡是歷史上杰出的皇帝，如漢武帝、唐太宗、宋太祖、明太祖與成祖、清圣祖與世宗，無不想方設法加強中央集權。皇帝專制集權的程度越來越高。但是，正因為政府的自私自利，由于政府控制手段的不完善，由于官僚之沙“每一粒都是皇帝”，更由于過于遼闊的國土導致嚴密管制之難。特別是老百姓并不在乎統一不統一，如果不統一的日子比統一過得好，他們肯定會擁護“現管”的統治者。追求統一的功績，只是皇帝的事。所以，皇帝在不斷加強中央集權，然而分裂卻每每不斷，為了制止分裂，中央集權要強化到盡可能的極端程度。

在這種分裂和集權的循環中，中國古代的中央集權到宋以后達到了世界無雙的水平。宋以后，地方再無分裂割據的可能，到了明清兩代，中央集權達到了前所未有的程度。后來由于火器的引入和戰爭方式的變化，從晚清到民國，又出現了不同于古代的分裂與集權的斗爭。

但是，由于歷史上管理條件和管理能力的限制，古代的國家機器無論如何也達不到現代國家對社會的管理水平。所以，古代所能集中的權力，基本上都屬于政治統治權，而社會事務的管理，國家政權則無能為力，主要表現為族權、神權、夫權，乃至非政府的民間組織，由社會自己行使。一個縣令，所管極為有限，他的政務多半只是收繳賦稅，處理糾紛，審判案件，基本不提供社會服務。這一點，對中國的政治體制有著重大影響。

因之，中國傳統政治是兩個系統并行。在政治統治上，是自上而下的官僚系統；在社會管理上，是自下而上的鄉紳系統。官僚系統以皇帝為代表，由大小官吏組成，統治著整個政府；鄉紳系統則在各個朝代表現不同，如漢代的豪強，魏晉隋唐的庶族，兩宋的主戶，明清的縉紳。這些人具有相應的社會勢力，但多數缺乏官方身份。官僚系統和鄉紳系統是中國古代政治的左臂右膀，缺一不可。二者既統一，又矛盾。

統一的一面表現為：

●官僚依靠鄉紳來管理社會，用他們的社會力量來加強政治統治；

●鄉紳則依賴官府來維護他們的地位，借用官府的政治力量來加強他們對民眾的剝削。

矛盾的一面表現為：

●官僚要控制鄉紳，防范他們影響和沖擊政治統治（如歷代的回避制度，就是對鄉紳賴以立足的宗法血緣關系及村社鄰里關系的一種明確限制）；

●鄉紳則在一定程度上借助民眾的力量，以民眾的代表者自居，同官府討價還價。

二者都以對方作為自己的補充，以皇帝和百官為代表的專制集權為鄉紳留下了一塊自由活動的地盤，以鄉紳為代表的分散自治則彌補著專制集權的不足。中國古代的官吏大都不真正關心民瘼，而是熱心于官場的權力爭奪；以往的民眾也不關心甚至遠離政治，而是更關心族規鄉約。這一政治心理，在很大程度上就是專制集權與分散主義相平衡的產物。

南京國民政府成立以后，當時的統治者試圖把政治統治的觸角伸向社會各個角落，如建立區鄉政權和推行保甲制度。但是，由于各種原因，這種政治統治的向下擴展，只是促成了當政者統治權力的加強，而未能形成有效的社會公共事務管理體制，所以打破專制集權與分散放任相平衡的嘗試并未成功。鄉長、保長的行為規范多數不是依賴法律制度，而是依賴習慣及他們的威望來行使對社會的管理權。舊的政治傳統依然被保留了下來。

專制集權與分散放任的平衡，是中國政治制度史的基本線索之一，它影響著政治制度的形態，而且左右著政治制度的效果。