第四節　政府的公共性與其干預國家助學貸款的必然性

公共性是對公共事務和共同實體的屬性的一種總括性描述。從發生學的角度來看，公共性是伴隨著公共領域，尤其是政治領域而產生的一個概念，也即在公共領域中，總伴隨著公共性的出現。在當代，公共性主要被當作描述、界定、衡量政府活動性質和基本價值的一個分析工具，用以描述政府活動的長遠目標、政府公務人員的職業道德以及政府決策對于保障公共利益完整性和完全性的意義等。[14]

康德（Immanuel Kant）認為：“從公共權力的全部質料之中（就國家之內人與人的或者還有各個國家相互之間各種不同的由經驗所給定的關系）進行抽象，那么就只剩下公共性這一形式；這種可能性是每一項權利要求中都包含著的，因為沒有它就不會有正義，因而也就不會有權利，權利僅僅是由正義所授予的。”[15]在康德看來，公共性是公共權利的本質，是社會正義的前提，是全體公民都有資格享受的普遍權利。在哈貝馬斯（Juergen Habermas）那里，公共性則被等同于“公共領域”。這種公共領域并非某種特定的公共場所，而是任何能體現公共性原則，并因對所有公民開放而形成的場合。公共領域一經形成，就能有效保障人們自由地表達或公開他們的意見，不受任何教條與強制性權力的干擾。所以，在哈貝馬斯看來，“公共性本身就表現為一個獨立的領域，即公共領域，它與私人領域是相對的”[16]。也即，公共性事關公共生活，是每一個公民可以自由參與、自由表達其意見的領域及其權利。羅爾斯（John Rawls）則把公共性視為公共生活的基礎性原則。他指出“公共性的理念屬于政治正義觀念的廣泛作用范圍，而不屬于該觀念狹窄的作用范圍”。羅爾斯認為，公平正義中所理解的公共性的理念具有三個層次：其一，為公眾共同理解并接受的社會正義；其二，對公共正義的理解是在共享與共同參與的過程中形成的；其三，公共性是在共同協商交流中得以充分證實與驗證的。羅爾斯強調公共性的公正性、參與性與經驗性。[17]綜合以上，公共性是一種涉及公共資源為社會成員共同分配與使用，社會共同利益向公眾公平開放，并為公眾公平共享的性質。

政府的公共性是一個比較復雜的概念，可以從不同的角度分析其內涵。從傳統的公共行政學來看，政府的公共性首先意味著政府行政的效率、效益與經濟。新公共行政學則強調制度行政的公平性。對此，喬治·弗雷德里克森（H．George Frederickson）指出：“實用的或傳統的公共行政學試圖找尋下列兩個問題中的任何一個問題的答案：（1）我們怎樣才能夠利用可以利用的資源提供更多更好的服務（效率）？（2）我們怎樣才能夠花費更少的資金保持服務水平（經濟）？”新公共行政學則增加了這樣一個問題，即這種服務是否增進了社會公平？[18]

政府的公共性可以從不同的角度來分析。從政府的目的來看，政府的公共性是指政府組織著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動的性質。衡量政府活動是否達到公共性的基本標準在于，公共政策及其執行是否堅持和維護了公民的基本權利，是否充分體現和表達了公民的意志，政策與執行的出發點是否超越了政府的自利傾向而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠利益，等等。[19]從政治過程來看，政府的公共性則意味著在涉及公共產品的提供等集體行動上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機制。在這里，公共性具體化為政府政策利益導向的選擇過程，它包含著政府的政策制定與執行是否具有開放性，以使公民能夠充分了解有關政策信息，并能夠與政策制定者進行磋商；公民的利益是否能夠通過民主的程序得到表達和整合，公民依靠怎樣一組規則來決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務的提供。[20]從政府的合法性來源上看，政府的公共性意味著政府管理公共事務的權力是由公眾委托的權力，因而是受公眾制約的權力；政府所管理的對象是公共事務，也就是與每個公民的利益密切相關的事務，而不是與某個特殊階層的利益相關的事務；政府的決策必須符合公眾利益。[21]簡言之，政府的公共性就是政府在民主政治理念的基礎上實現公眾高度參與、保障社會公平以及承擔為公眾謀求公眾福利的責任的性質。政府的公共性主要體現在依法行使公共權力、管理公共事務；代表和體現公共利益、承擔相應的公共責任等，具體表現為公眾性、公益性、公正性、參與性、公開性、責任性等方面。

可見，公共性作為政府的一個基本屬性已得到廣泛共識，這意味著政府是一個公共機構，其基本職能就是實現社會的公共利益。就我國而言，在教育民主化浪潮的推動下，受教育的對象也越來越廣泛，高等教育機會均等的問題成為重要的民主與社會公平指標，受到越來越多的人們關注。對此，政府通過加大財政資助，包括加大對大學生的資助，來滿足人們的高等教育需求，使高等教育逐漸由精英教育轉向大眾化教育。其中，國家助學貸款作為一種有效的學生資助形式，在多個方面表現出明顯的公益性。其一，資助是國家助學貸款的核心要素。這從現行政策的認定中可以看出，譬如“國家助學貸款是資助經濟困難學生完成學業的重要形式，是加大對普通高校經濟困難學生資助力度所采取的一項重大措施”。從性質上看，國家助學貸款屬于商業性貸款，但是這種制度卻是以一種市場經濟的資源配置方式實現扶貧助學的目的，沒有也不可能改變國家助學貸款的資助本質。資助行動以公平正義為生長點，而市場經濟則視效率為生存法則，兩者卓然不同。因此，既然是政府的資助行動，即是以公平為理念，屬于對社會弱勢群體權益的保障，應屬公共利益的范疇。[22]其二，國家助學貸款的實施目的，一方面在于幫助高校中經濟確實困難的學生支付在讀期間的學費和基本生活費，使其順利完成學業；另一方面從國家層面上是為支持高等教育大眾化的開展，加速國內人才培養，推動國家科教興國戰略的實施。所以，從這一意義上看，助學貸款的實施目的具有很大程度的公益性。其三，助學貸款業務，直接關系到貧困學生及其家長的切身利益，是利用財政杠桿撬動金融資金資助高校貧困家庭學生、維護教育公平的重要舉措。通過助學貸款實現資源的再分配，可以在一定程度上改善因貧富差距所造成的入學機會不均等的缺憾，進而在幫助貧困學生完成學業的過程中實現社會階層的正向流動，最終實現由高等教育公平到社會公平的邁進。總之，在國家層面上，發展助學貸款事業，不僅是學生個體和高等教育自身發展的需求，更重要是為實現國家人力資源強國的目的。因而，公共利益的實現是推進國家助學貸款基本的、首要的目標，這也決定了政府對國家助學貸款的實施負有直接的、不可推卸的責任。