第四節 論文的理論分析框架

新公共管理理論、委托—代理理論和治理理論是為公共管理的理論研究者和實踐者普遍接受并用于指導公共部門改革與重塑的重要理論工具。三種理論的核心觀點都與“績效”概念有密切關系。現代政府應該是基于“績效導向”的政府，績效本身就是各種公共管理主體共同參與和相互作用的結果。追求高績效是政府的核心目標，實現該目標的關鍵是能夠對政府績效的產生與最終表現出的數量、規模、質量、效益做出客觀的測量與估計。政府績效評估涉及評估的技術和方法問題，其背后隱含的則是各類評估主體履行公共責任的問題。按照現代治理理論的觀點，除政府之外，其他的行動主體如公民、社會團體、私人企業都應承擔幫助政府改進績效的責任，使績效評估真正成為撬動政府績效提升和能力建設的有效杠桿。如果對政府績效評估中各類主體的責任內容、形式和主要特征認識不清，必然會導致在績效評估的設計流程中存在缺陷，評估方法不科學，引起政府績效評估結果產生偏差的嚴重后果。不僅績效評估結果的信度和效度會受到廣泛質疑，扭曲的績效評估結果也會向政府的高層決策者和社會公眾釋放錯誤的信號，最終的結果是：政府績效評估不僅未能發揮應有的作用，反倒可能成為損害政府權威、削弱社會治理的工具。

政府績效評估的最終目標是建立一種新的行政模式。對于績效評估的各種主體而言，不僅擁有評估的權力，更應履行適當的評估責任，行使評估權力的同時必須承擔相應的責任。從二者關系來看，有權力而無責任，會導致評估權力的濫用；有責任而不賦予相應的評估權力，則這種評估責任由于缺乏實施的有效機制和載體以及必要的權利保障，最終也會流于形式。績效評估中的各類評估主體在接受評估權力時，必須承諾不會濫用評估權力，對所應承擔的評估責任的內涵、具體內容、履行途徑及基本要求形成基本認識，進而建立政府績效評估的責任管理機制。

評估主體在政府績效評估中的責任是由其角色和定位決定的，意味著各類評估主體在實現各自角色過程中必須從事各類評估活動、充分使用評估權力，并承擔相應的后果和責任。績效評估責任以外力的約束為支撐，核心是明確評估主體應履行的法定義務以及應承擔的相應后果。^[99]評估責任的外部約束主要來自評估主體的政治、社會及法律地位，必須受到所在的政治權威體系、憲法與法律以及社會發展的制度設計與文化的制約和影響。由于這種外部約束的存在，使得評估主體在評估過程中，在完成評估任務的同時，必須履行所要擔負的全部評估責任與義務。只有當評估主體的責任與義務得到充分履行時，政府績效評估才能進入良性發展的軌道之中，評估的結論才會具有較高的真實性和可信度。

本論文以新公共管理理論、委托—代理理論和治理理論作為基本理論基礎，對政府績效評估的責任問題進行概念歸納、范圍界定與內涵分析，以政府績效評估的流程作為分析的邏輯主線，交替使用三種理論解釋分析績效評估流程環節上的參與主體的角色。通過形成交互式、綜合性、多層次的理論分析視角，深入分析政府績效評估中的政府責任、公民責任、企業責任和社會組織的責任，形成本文主要的理論分析框架（如圖2—1）。

圖2—1 政府績效評估中的責任分析框架