中國勞動法律制度概述

一、中國勞動法的產生與發展

（一）概述

從西方社會法的產生來看，在法的觀念和法的制定上，有一條基本的邏輯線索：以自然經濟——國家本位法觀念——義務法，到自由放任經濟——個人本位法觀念——權利法，繼而進入壟斷經濟——社會本位法觀念——調控法。1 勞動法的產生過程是“私法公法化”的過程，國家干預加強，公法職能增長，也是社會發展合乎規律的運行結果。從中國的情況來看，則是走過了一條從高度集中統一的計劃經濟到在市場經濟條件下形成社會法，將國家用工轉化為企業用工和勞動者的自主擇業，這是一個“公法私法化”的過程。

對社會主義法學理論產生影響的是列寧的一段話。列寧在1922年寫給司法人民委員庫爾斯基的信中說：“我們不承認任何‘私的東西’，在我們看來經濟領域的一切都屬于公法范圍。”2 列寧這段話被社會主義國家的法學家們廣泛論證，成為否認社會主義存在公、私法劃分的主要依據。

列寧的觀點是建立在消滅商品經濟觀點的基礎上的。列寧當時認為，社會各企業之間的分工協作將不需要再借助于商品貨幣形式，“整個社會將成為一個管理處，成為一個勞動平等、報酬平等的工廠”，3 成為“一個為了消費而有計劃生產的大消費合作社”。4 然而，在傳統的經濟模式下，這種觀點得到了發展。私法產生于平等者之間商品交換中發展起來的規則，作為平等者之間的經濟關系，客觀上要求排除權力作為第三者的介入和干預。然而由于蘇聯當時將商品交換限制在非常狹窄的范圍，并將消滅商品經濟作為基本目的，在主要方面都對經濟關系進行干預，私權體系也就缺乏存在的環境；同時，由于實行計劃管理體制，個人利益被抽象為一元的國家利益，作為一個“部件”，個人只有服從“大工廠”指揮者的義務，因此不可能有契約化的、相對于國家獨立存在的利益群體，國家于是與整個社會二元一體。這樣國家所有法律，當然就是“公法”了。由此可見，公法一元論實際上是為國家權力干預一切社會關系提供了合法性。

中國在第一個五年計劃期間形成的行政集權的經濟體制，是從蘇聯學來的，同時又帶有自己歷史傳統形成的特點。中國歷史上長時期是一個中央集權的封建大國，有時也實行地方的封建割據，自給自足的自然經濟占有優勢，地區之間的經濟聯系和商品流通歷來不發達。歷代封建統治又長期以“重本（農）抑末（工商）”作為國策。因此，自然經濟思想有深厚的基礎。這種封建主義的思想意識和小生產的傳統習慣，不可避免地反映到社會主義經濟體制的形成過程中來。我國經濟管理體制中存在著的決策權過分集中的管理方法，以及某些“官工”、“官商”、“官農”的經營方式，都同這種歷史傳統有密切的關系。尤其是我國革命經過長期武裝斗爭，當時根據地和解放區的財經工作、供給制的經營方式和分配方式，對于保證革命戰爭的勝利起到過重要作用。其中有些經驗是以自然經濟為基礎，適合于農村包圍城市的革命戰爭條件，而不適合于建立在社會化大生產基礎上的以城市領導鄉村的社會主義經濟的做法，給建國后的經濟體制帶來了平均主義的“大鍋飯”、供給制、用戰爭動員方法領導經濟等因素。這些歷史傳統的影響，使中國經濟體制實物化的程度更大，即使在消費品選擇和職業選擇上，個人決策也是相當有限的。

可以說，到20世紀50年代中后期，一個相對獨立的、帶有一定程度自治性的社會已不復存在，也不存在獨立于國家的市民社會。直到1978年以后，隨著改革開放，中國走向市場經濟，這種狀況才得以根本改變。它表現在社會成為一個相對獨立的提供發展和機會的源泉，個人對國家的依附性明顯降低。傳統的經濟模式，運用行政手段，能夠把大量的人力、物力、財力集中使用到國家優先發展的部門和地區中去。在一定的歷史條件下，采用這種體制，能夠在相當長的時期內保持較高的積累率和經濟增長率，從而使原來經濟落后的國家迅速地實現工業化。實際上是運用國家高度集中統一的力量，完成了社會主義的原始積累。這種原始積累一經完成，必然要求向市場經濟發展。由此決定了我國勞動法的發展走過的必然是“公法私法化”的道路。

在中國傳統勞動法中，認識勞動關系具有人身性與隸屬性從來不是問題，5 在一個相當長的時期里，困難的恰恰是勞動關系建立時所具有的財產性與平等性，因為這是舊體制根本不能容忍的?；仡欀袊鴦趧恿⒎ㄅc政策制定的過程，從20世紀50年代反反復復爭論的是勞動合同問題，其實質是在高度公法化（過去表現為政策化）的體系中是否有可能融入當事人的協商因素。在原國家主席劉少奇的倡導下，勞動合同用工多次試點，結果均遭失敗，當時體制總體上并無這一制度的生存空間。直到1980年國家在上海開始了勞動合同制試點工作，以后逐步推廣于北京、廣西、廣東、河南、湖北、安徽、甘肅等省、自治區、直轄市的部分地區。1986年國務院以行政法規的方式將“新人新制度、老人老制度”確定下來。1995年《勞動法》出臺，在全體員工中推行勞動合同制。勞動合同用工成功試點于20世紀80年代，推廣于90年代絕非偶然，正是社會空間的出現才使當事人有協商的可能?！秳趧臃ā芬勒帐袌鼋洕幝?，建立了調整勞動關系的“三層次模式”。宏觀上以勞動基準法調整全部勞動關系，中觀上通過企業集體合同調整企業內集體勞動關系，微觀上通過勞動合同調整用人單位與勞動者之間的個別勞動關系。這種“三層次模式”使勞動領域成為私域與公域之間的一個彈性空間。如果說宏觀層次體現的是管制的特點，那么中觀、微觀層次體現的是自治的特點。盡管《勞動法》在貫徹實施中取得了巨大的成績，但弱勢主體對于改革紅利并沒有取得相應的份額，勞動關系也出現了不小的問題。從一元法律結構跳躍式進入三元法律結構的現狀開始暴露出制度安排上固有的問題。現行制度有了來自不同方向的調整壓力。中國勞動法在經歷了“公法私法化”后，要不要繼續走社會化的道路，目前存在巨大分歧，管制與自治如何平衡成為了當今中國勞動立法爭鳴的根本問題。

縱觀新中國成立六十多年的歷史，中國勞動法經歷了一個曲折發展的過程，大體可以劃分為三個時期，即中國勞動立法的形成時期、中國勞動立法的定型時期、中國勞動立法的爭鳴時期。前一個時期基本上是與“行政一元化”法律結構相聯系的；后兩個時期是與三元法律結構相聯系的。

（二）中國勞動立法的形成時期

新中國成立前夕，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了起臨時憲法作用的《共同綱領》，對勞動問題曾作了若干原則性的規定。第32條中，就明確規定：“在國家經營的企業中，目前時期應實行工人參加生產管理的制度，即建立在廠長領導之下的工廠管理委員會。私人經營的企業，為實現勞資兩利的原則，應由工會代表工人職員與資方訂立集體合同。公私企業目前一般應實行8小時至10小時的工作制，特殊情況斟酌辦理。人民政府應按各地各業情況規定最低工資。逐步實行勞動保險制度。保護青工女工的特殊利益。實行工礦檢查制度，以改進工礦的安全和衛生設備。”此外，第8條中也規定了中華人民共和國公民均有遵守勞動紀律的義務等。

這一時期，由于私營企業的存在，中國的社會勞動關系既存在著國營企業的社會主義勞動關系，同時也存在著私營企業的勞資關系。中國當時的勞動立法比較正確地反映了這一特點。通過頒布工會法、勞保條例、民主管理、勞動安全衛生、勞動爭議處理等一系列法規，保障了廣大職工的合法權益，也調動了勞動者的生產積極性。對于舊社會遺留下來的400多萬城市失業人員，中國也采取了比較恰當的措施予以安置和救濟，到1952年年底就有240萬人即一半以上的失業人員獲得了職業。但是，當時為了防止新的失業現象發生，而對一部分國家工作人員和職工實行“包下來”的政策，也埋下了固定工制度的根子。

從1953年起，中國開始實施第一個五年計劃，隨著有計劃的大規模經濟建設的展開，勞動法成為完成國家計劃和提高勞動生產率，改善勞動者物質文化生活的重要手段。1954年頒布的中國第一部《憲法》中，明確規定了公民有勞動權、勞動報酬權、休息權、物質幫助權、民主管理和結社自由權以及有遵守勞動紀律的義務等。這一時期，中國根據馬克思、列寧的一些設想，把勞動者聯合體共同占有生產資料視為全社會一個主體一個層次的勞動。認為整個社會好像一個大工廠，應由國家代表勞動者對整個社會的勞動者和生產資料進行直接的調度和安排，勞動者和掌握生產資料的企業只要絕對地服從國家安排，勞動者的權利就能實現，社會生產也可以井井有條地進行。按照這一設想，中國通過勞動立法及有關的勞動政策，逐步形成在勞動、工資、保險、福利幾方面相互配套，高度集中統一的管理體制。

第一個五年計劃期間，需要集中人力、物力于經濟建設，全國統一的勞動、工資、保險福利制度的建立，有力地促進了第一個五年計劃的實現，勞動法的積極作用應予充分肯定。但是，在這一歷史時期中，中國勞動立法也反映了當時經濟體制的弊端，存在著過分強調行政管理，統得過死、包得過多的問題。這些問題，黨和政府在第一個五年計劃后期已有所察覺，并提出了改進措施。1956年中國共產黨的八大政治報告中指出：“在這里，有必要指出這樣一個事實，就是上級國家機關往往對于企業管得過多、過死，妨礙了企業應有的主動性和機動性，使工作受到不應有的損失。應當保證企業在國家統一領導和統一計劃下，在計劃管理、財務管理、干部管理、職工調配、福利設施等方面，有適當的自治權利?！笨上У氖沁@些想法被以后的“大躍進”引入了歧途。

1958年以后到1976年10月“四人幫”粉碎的這段漫長的時間里，鑒于“左”傾錯誤和“文化大革命”的干擾和破壞，一方面，中國勞動管理體制上的行政行為得到強化；另一方面，勞動工作逐步偏離法制化的軌道。這一時期，在高度集中統一的管制體制下，一個人要獲得生存的基本條件，就必須從國家那里得到一份相應的資源和機會。勞動者不得不將自己的勞動納入國家權力的調控之中，從而喪失了自己對勞動力的支配權。勞動關系嚴格說來是一種行政勞動關系，即形式上是勞動關系，而內容上卻是行政性的。這種以行政管理手段為特征的計劃經濟體制賴以建立的基本指導思想是把生產資料的國家占有簡單地等同于生產資料的社會占有，進而認為生產資料的國家占有的實現，將導致社會局部勞動與社會整體勞動、社會局部利益與社會整體利益的直接統一。在這種體制下國家和社會實際上是重合的。由于不存在社會空間，因此也不存在社會保障法。中國于20世紀50年代就制定了《中華人民共和國勞動保險條例》，這一條例順理成章地成為勞動法的組成部分。

（三）中國勞動立法的定型時期

1976年10月粉碎“四人幫”以來，特別是在十一屆三中全會后，社會主義的民主和法制得到了恢復。中國在總結了正、反兩方面的經驗和教訓的基礎上，對經濟體制進行了改革，勞動立法工作進入了一個嶄新的發展階段。隨著經濟體制改革的逐步深化，人們日益認識到，在社會主義初級階段還不可能完全照搬馬克思的一些具體設想。中國目前的所有制結構還不是馬克思設想的那種單一的公有制，而是公有制為主體的多種經濟成分并存的所有制結構。數量眾多的全民所有制企業，通過所有權和經營權的適當分離，正在成為自主經營、自負盈虧的經濟實體。在勞動領域中，國家的行政權、國有財產的所有權、國有企業的經營權、勞動者對勞動力的所有權，是四種不同的權能，不容混淆。通過改革將形成國家、集體、個人的多元決策體制。1976年以來，中國公布的勞動法規數量很多，這些法規一方面體現了改革的要求，從不同的側面對以上的四種權能進行重新界定，另一方面也著重對改革過程中勞動者的權益進行全面保障。可以說，十一屆三中全會以后，勞動法制進入了全面建設的時期，勞動立法取得了顯著的成績。但是，隨著勞動制度、工資制度、社會保障制度的改革向縱深發展，勞動立法的相對滯后成為一個亟待解決的問題。

中國勞動基本法自1978年鄧小平同志提出制定以來歷經16個年頭，共擬出30余稿?！吨腥A人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）在1994年7月5日第八屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議上，以121票贊成、1票反對、3票棄權、1人未按表決器的表決結果得以通過，1994年7月5日以中華人民共和國主席第28號令發布。中國第一次以法律的形式，對勞動關系的調整作出了綜合性的規定。勞動法的公布，對于建立社會主義市場經濟體制，推動勞動領域中的各項改革，保護勞動者的合法權益，確定、維護和發展用人單位與勞動者之間穩定和諧的勞動關系，促進經濟發展和社會進步具有重要的意義。

《勞動法》頒布，標志著中國的勞動立法進入快速發展時期。中國勞動立法從總體思路上實現了四個轉變：（1）變對各類企業的全面規定為最低保障要求的規定；（2）變勞動關系調整的靜態模式為動態模式；（3）變“企業立法”為“社會立法”；（4）變政府的事前審批為事后仲裁、監察，變單純的行政管理為管理和服務相結合。

《勞動法》頒布后，有關部門正在抓緊制定配套規定。原勞動部1994年就印發了十七個配套規章：《關于實施最低工資保障制度的通知》《職業指導辦法》《勞動監察員管理辦法》《企業經濟性裁減人員規定》《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》《企業職工患病或非因工負傷醫療期規定》《違反和解除勞動合同的經濟補償辦法》《集體合同規定》《工資支付暫行規定》《就業訓練規定》《未成年工特殊保護規定》《關于企業實行不定時工作制和綜合計算工時工作制的審批辦法》《職業培訓實體管理規定》《礦山安全監察員管理辦法》《礦山建設工程安全監督實施辦法》《企業職工生育保險試行辦法》《違反〈勞動法〉行政處罰辦法》。此后十年間，全國人大、國務院、原勞動部（或勞動和社會保障部）、最高人民法院又陸續頒布了諸多勞動法律、行政法規、規章和司法解釋，勞動法體系不斷完善。

（四）中國勞動立法的爭鳴時期

《勞動法》的頒布實施對中國市場經濟發展發揮了很大的作用，但在近十年的執行過程中也暴露出一些問題。為進一步完善勞動合同制度，勞動合同的立法被提上了議事日程。2004年年底，《勞動合同法》起草工作一啟動，便成為社會各界高度關注的焦點?！秳趧雍贤ǎú莅福吩?005年12月24日第一次審議后，于2006年3月20日公開征求意見，短短的一個月，全國人大共收到各地人民群眾意見191849件，在當時創造了一個單行法規征求意見的最高紀錄。到《勞動合同法》公布實施，關于它的爭論從來沒有停止過。在各式各樣的聲音中，逐漸形成了兩派不同的觀點，時常有媒體報道稱勞動法學界分為“海派”“京派”6 、“南派”“北派”7 、“資派”“勞派”8 ，勞動法學界“分化”為“沖突的雙方——中國人民大學常凱教授和華東政法學院董保華教授”9 ，這種看法確實反映了勞動合同法爭論的狀況，也反映出中國社會重新面臨著選擇：社會本位、公權本位，這是兩個相反的路口。當二元法律結構理論這樣一種最為流行的學術思想被實踐證明行不通時，拉向后和推向前是兩種必然出現的傾向，是走管制為主的道路，還是走自治為主的道路是當今中國勞動立法必須作出的選擇。

立法過程中有兩個案例對《勞動合同法》立法頗具影響力，也為我們理解《勞動合同法》立法時的社會氛圍提供了線索。一是總理為農民工討薪拉開了勞動合同立法的帷幕。溫家寶總理為農民工討回欠薪10 一事經媒體報道，全國各地各級政府也紛紛出臺有力政策，嚴打拖欠民工工資行為。正是在這樣的背景下，2005年勞動合同立法拉開了帷幕?？偫頌檗r民工討欠薪在中國的現實政治生態中，具有很強的暗示意義。事后看來，兩種解讀構成了勞動合同法爭鳴的主旋律。一種認為，總理為農民工討欠薪體現的是一種對社會底層勞動者的關注，勞動合同立法應當體現分層保護的思想。另一種認為，這一行為標志著中國勞動關系已經全面緊張，總理代表的是一種行政權，應當得出公權力全面介入，以限制資本的結論。二是黑磚窯事件促使勞動合同法通過。全國人大常委會組成人員在分組審議勞動合同法草案時，強烈抨擊山西“黑磚窯”事件11 ，并提出要盡快通過勞動合同法，通過這部法律和其他相關法律的實施，切實保護勞動者的合法權益，嚴防類似事件的發生。在一片“黑磚窯的一些違法用工情況，勞動合同法都可以管住”的議論聲中，這部在此前分歧很大，久拖難決的法律，一下子似乎找到了統一思想的方法，在四天之后全國人大常委會以“146人參加、145票贊成、1人未按表決器”表決結果通過。實際上，黑磚窯并不是企業，甚至不是血汗工廠；奴工也不是勞工。企業與勞工之間是勞動關系，黑磚窯對奴工所實施的是犯罪行為，不構成勞資沖突。

《勞動合同法》以構建和發展和諧穩定的勞動關系為目標，企業認為這將束縛勞動關系的靈活性，出于對用工自主權的擔憂，尤其是《勞動合同法》關于無固定期限勞動合同的設計，讓企業有了重拾計劃經濟時代“鐵飯碗”的恐慌，為了規避法律風險，紛紛將員工轉為勞務派遣。在《勞動合同法》頒布實施后的短短三四年內出現了勞務派遣單位數量大幅增加、勞務派遣用工規模迅速擴大的情況。2012年全國人大常委會迅速啟動了《勞動合同法》修法程序，并于當年12月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過《勞動合同法》（修正案），對《勞動合同法》作了如下修改：一是嚴格限制勞務派遣用工崗位范圍。明確規定勞動合同用工是中國的企業基本用工形式，勞務派遣用工是補充形式，“只能”在“三性”崗位上實施，并對“三性”崗位的具體含義作了進一步界定，同時明確規定從總量上控制勞務派遣的規模，用工單位應當嚴格控制勞務派遣用工數量，不得超過其用工總量的一定比例。二是對設立勞務派遣單位實行行政許可，提高注冊資本要求。三是明確被派遣勞動者享有與用工單位的勞動者同工同酬的權利。四是增加對相應違法行為的處罰。此后，人力資源和社會保障部通過《勞務派遣行政許可實施辦法》，自2013年7月1日起施行；通過《勞務派遣暫行規定》，自2014年3月1日起施行，明確用工單位應當嚴格控制勞務派遣用工數量，使用的被派遣勞動者數量不得超過其用工總量的10%。