二、文獻綜述

（一）模式轉換？

不少學者（如朱亞鵬，2008；馬秀蓮，2014）認為，中國從20世紀70年代末開始住房市場化改革，在短短的三十年間內，從以國家實物提供為主進行的普惠型福利分配制度，轉變為了以市場貨幣化提供為主的剩余型福利制度。如朱亞鵬（2008：97）指出：“經過近30年的改革，我國的住房政策已經從建立在單位制之上的普惠的住房福利分配體制逐漸轉變為一種剩余福利型住房福利體系。”在剩余福利型體制下，私營市場發揮主導性作用，個人和家庭承擔主要的責任，政府僅僅扮演拾遺補缺的安全閥作用。具體到我國的住房政策領域，就是富裕家庭通過購買商品房滿足住房需求，中低收入家庭可以購買限價房，低收入家庭可以購買經濟適用房，最低收入家庭則通過廉租房滿足其基本住房需求。

但是2007年國務院文件《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的出臺，標志著我國住房制度從一度的市場化向保障方向回歸。政府從兩方面進行中國保障房體系的重構：一是擴大規模。2008年12月出臺的《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》（國辦發〔2008〕131號）提出，從2009年起到2011年，爭取用三年時間，基本解決747萬戶現有城市低收入住房困難家庭的住房問題。但是2009年12月14日，國務院發布促進房地產業健康發展的“國四條”，要求“繼續大規模推進保障性安居工程建設，力爭到2012年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題”。僅時隔一年，政策目標翻了一番。又一年零兩個月后，2011年2月，溫家寶總理宣布：從2011年到2015年，建設3600萬公共住房，解決20%城市人口的住房問題。保障房年均提供量在三次計劃中不斷升級：從249萬套（2009—2011年）到513萬套（2010—2012年）再到720萬套（2011—2015年）。與之相對比，2006年我國保障房（主要是廉租房和經濟適用房）提供僅55.7萬套（Huang，2012：955）。截止到2010年底，全國以實物保障性住房形式解決了2178戶中低收入家庭的住房困難，城鎮家庭保障房覆蓋面達到9.4%左右（齊驥，2011年）。

二是完善保障形式。2010年，政府出臺了公租房這一新的保障房形式，作為滿足“城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員”等“夾心層”住房需求的臨時性手段。中國由此形成了更加完善的保障房體系：針對城市低收入住房困難家庭的經濟適用住房（產權性保障）和廉租房（租賃性保障），針對城市中等偏下收入住房困難家庭的限價商品房（產權性保障）和公租房（租賃性保障）。

（二）和諧社會與大眾化模式

不少學者由此認為，中國的住房保障發生了向更加大眾化模式的轉變（如Wang & Murie，2011；　Chen et al.，2014）。

這里的大眾化模式（mass model）和剩余化模式（residual model）是相對概念，包含兩層含義。第一，針對社會住房部門（social housing sector，相對于市場住房部門而言）而言，大眾化模式是指“大規模提供的、部分商品化的、國家補貼的以及政治上控制的社會租賃住房”（Harloe，1995：6）；相應地，剩余化模式是指這樣的住房小規模地、只向很少的窮人提供。這里有必要將“社會租賃住房”部門擴展為“社會住房”部門，因為中國的保障房包含產權和租賃兩種形式。第二，針對住房福利制度而言，大眾化模式代表更加普惠型制度，從剩余型到法團主義型再到制度再分配型，是一個從剩余化模式向更加大眾化模式轉化的過程，反之亦然（Donnison，1967；　Barlow & Duncan，1994）。兩層含義的不同之處在于，第一層含義可以僅限于社會住房層面，不影響住房福利制度；第二層含義意味著住房福利制度也發生了改變。本文討論主要在第一層含義（即社會住房部門）層面，同時也涉及第二層含義（即住房福利制度）層面。

學者們將中國住房政策的“轉向”置于“和諧社會”理念下來理解，將它看作雙重運動（double movement）中對市場化/自由化的一個反擊。王和繆里指出，中國21世紀初把商品房放在首位的住房政策，確實采用了非常自由化的體制。但是2006年中國政府提出了“和諧社會”建設理念，從這時開始，住房政策的重心開始向社會住房提供轉變。一個重要原因，是要在“和諧社會”理念下對收入不平等、分配不公以及社會群體關系緊張等進行再平衡，通過恢復一些社會主義的顏色保持長治久安（Wang & Murrie，2011：244）。政府甚至提出了“基本住房權利”的理念，接近于英國的“所有人都有個體面的家”（Decent Homes for All）——即每個人都有權利獲得基本住房，從而滿足健康、安全和舒適的現代生活的最低需要——這幾乎接近社會民主國家普適性住房制度理念。這種（包括住房在內）的“再平衡”，是在“擴大市場范圍的自由化過程中……為抵制經濟的出離，和保護社會所面臨的危險而出現的一種保護性的反運動”（Polanyi，2001［1944］：79, 136; Zhang，2013）。其導致的住房制度結果是，王和繆里（Wang & Murrie，2011：251）認為，中國原有的市場化住房制度就讓低收入和中等收入群體都受益，與嚴格意義上的剩余型安全閥制度不同；現在又在“和諧社會”理念下引入了基本住房權利理念，更加難以納入靜止的法團主義模式或者剩余模式——或者叫混合模式更為合適。

陳杰等也認為，“和諧社會”理念導致了中國從生產者福利向發展型福利的轉變，公租房建設正是這種理念轉換的標志（Chen et al.，2014：535—536）。詹姆斯·李（James Lee，2013：105）指出，鑒于社會政策在東亞國家扮演重要的經濟功能，生產者福利和發展型福利這兩個重要概念在此爭辯過程中呈現。生產者福利（productivist welfare）描述了東亞社會福利強調工作和經濟增長的特征，核心觀點是社會政策從根本上服從于經濟政策（Holliday，2000）。發展型福利（developmental welfare）則強調整合而不是服從，即社會發展不能沒有經濟發展而發生，同時經濟發展如果不能帶來整個人口福祉的顯著增長的話，也毫無意義（Midgley，1997；　Midgley & Tang，2001：246）。中國以往顯然屬于生產者福利，政府的住房提供和土地釋放，都被作為重要的經濟驅動而不是社會必須對待（e.g., Forrest & Lee, 2003; Ronald, 2007; Ronald & Chiu, 2010），所以有剩余型福利制度的出現。但是，“2006年，胡錦濤總書記提出了‘和諧社會’理念。這一戰略將提升普通人的福祉和社會和諧置于追求經濟增長之前。根據這一和諧社會的新意識形態，社會政策不再服從于經濟政策，而是其整合的一部分；中國已經將最主導的發展優先性從經濟增長部分轉移到了社會發展上來了”（Chen et al.，2014：548）。公租房建設規模的擴大因此被看作社會投資形式的社會支出，有助于而并非干擾經濟發展，是從生產者福利向發展型福利轉變的標志，也代表了更加大眾化的社會住房模式的擴張——雖然住房福利制度不一定發生根本變化。

（三）剩余化的無可逃脫

但是哈洛（Harloe，1995）可能會給前述學者的熱情潑上一盆冷水。他對艾斯平-安德森（Esping-Andersen，1990）福利資本主義的三個世界（社會民主、自由主義以及法團主義）分析中獨獨缺失的住房問題進行了歷史的、跨國的比較分析后發現：住房這一人類必需品，一旦成為資本主義商品，在正常情況下，當它能夠以獲利方式提供給大多數人時，絕不會像其他更少需要且更容易找到解決辦法的需求（比如說教育或者養老——雖然它們也日漸被商品化了）一樣地去商品化；同理，當它能夠以剩余化方式向少數家庭提供時，絕不會以大眾化方式向更多家庭提供。

住房制度是福利國家“搖搖晃晃的支柱”（Torgerson，1987），商品化/剩余化的邏輯非常強勢。這是因為，資本主義社會存在這樣一種反關系：當針對人類需求提供所需時，其中私人積累的機會越大，這種提供在某個歷史節點全部或者部分去商品化的可能性就會越低（Harloe，1995：3）。住房顯然首當其沖。中國住房市場化以來，短短三十年間從普惠型福利制度轉變為剩余型福利制度，某種程度上佐證了這一商品化/剩余化的強勢邏輯。

哈洛也承認，會有向大眾化模式的（哪怕短暫的）回歸，但均出于資本積累的需要。社會住房的發展經歷了大眾化與剩余化交替的四個階段：第一次世界大戰后的大眾化；20世紀二三十年代的剩余化；第二次世界大戰后的大眾化；以及20世紀70年代后的剩余化。從第一次世界大戰、第二次世界大戰期間開始，剩余化已經成為社會住房的永久基礎和正常狀態。如果出現向大眾化回歸的“非正常”狀態，那是因為各種社會經濟和政治條件的組合限制了私人提供的范圍，并且這些限制對于資本主義體系的維護和發展具有戰略性意義。比如福特主義積累模式導致的戰后社會住房黃金期（1945年至20世紀70年代中期）（Block，1987），以及當下后福特主義積累模式導致的剩余化趨勢——關于后一點，甚至趨異論者（Doling，1997, 1999； Kemeny，1995；　Donnison，1967；　Barlow & Duncan，1994）和趨同論者（如Harloe, 1995）都達成了共識（Malpass，2008）。

那么，中國市場轉型中的雙重運動，能否藉由和諧社會理念、住房權利以及發展型福利等，突破商品化/剩余化的強勢邏輯呢——即便在當今的后福特主義時代？學者如黃友琴（Huang，2012：941）對此持懷疑觀點，因為導致原來剩余化的制度安排并未改變。她在談到迄今為止中國并沒有給窮人提供足夠的住房時指出：“中央政府在經濟和社會政治目標之間搖擺不定，使命不清；地方政府則在現有的公共財政體系、績效考核體系以及政策執行地方化等約束條件下，缺乏對低收入住房的真正承諾。結果，在生產主義之下，他們不斷地將住房發展目標置于發展之下并導致剩余福利的形成。所以，即使有2010年以來鼓舞人心的變化，導致政府失敗的諸多因素并沒有改變，因此低收入住房的命運仍未可知。”

中國的住房保障究竟向大眾化模式轉變，還是繼續剩余化？對此爭論，本文將通過考察“十二五”期間的“3600萬套”這一政策，實證地加以實證檢驗。“3600萬套”是2007年政策轉向以來實施的最重要的、規模最大的一項保障房計劃，也是“十二五”期間住房制度建設的核心。如果成功，中國將建立起一個較為龐大的保障房部門，保障房覆蓋率從2010年年底的9.4%提升到2015年年底的20%，社會住房部門也將發生從剩余化向大眾化模式的轉變，甚至還可能帶來中國住房福利制度的變革。