第二節 公共經濟學研究的框架和主要內容

本書導論部分的第一節主要介紹了公共經濟學的定義、研究對象、研究范圍以及與相關學科的關系，第二節（也就是本節）介紹了全書的邏輯線索、基本框架與主要內容，起到導讀或“提綱挈領”的作用，第三節講述了規范研究、實證研究、歷史研究、比較研究、案例研究等公共經濟學的研究方法，第四節探討了研究公共經濟學的現實意義。

本書第一章討論了市場失靈與公共經濟的關系。經濟學原理告訴我們，市場經濟的所有活動都是按照市場機制進行的。那么，在市場經濟活動中，為什么又會存在另一種并非按照市場機制進行的經濟活動——公共經濟的存在和發展呢？這種公共經濟的存在和發展是合理的嗎？本章主要考察了這些問題：由社會資源配置效率的評判入手，分析市場機制的缺陷，揭示了公共部門和公共經濟存在的必要性和合理性，并以此為基礎，討論了公共部門的主要職能及其歷史演變。

公共經濟主體問題直接涉及公共經濟學的研究對象與范圍，只有科學、合理地界定清楚了公共經濟各主體的有關基本理論，對各公共經濟主體進行了科學的定位，才能在后面的討論中有所針對地賦之以相應的職責和功能。第二章討論了公共經濟主體問題。

在計劃經濟體制下，雖然不同的社會成員和社會成員組織在社會生活中具有一定的社會分工，每個人都有其各自的社會地位和角色。但由于社會成員和社會成員組織之間沒有明確的權、責、利分化，造成整個社會體制的一體化。在這種一體化的社會體制下，黨政軍民一體化，工農兵學商一體化，黨政一體化，政企一體化，政事一體化，企事一體化，如此等等，從而造成黨政不分，政企不分，企事不分，軍企不分，官民不分，公私不分。在這種“不分”的體制下，不存在什么獨立的利益主體，當然也就沒有什么“公共經濟主體”問題。而這種超越現實和過分理想化的“公有化”（其實質就是“一體化”）的體制嚴重地束縛了社會生產力的迅速發展，不符合我國當前和今后很長一段時期內仍將處在社會主義初級發展階段的基本國情。要完善有中國特色的社會主義市場經濟體制，就必須要進一步分化各種利益主體，進一步推進政企分開，黨政分開，政事分開，企事分開，官民分開，公私分開，如此等等。隨著社會利益主體的進一步分化，社會成員個人利益、集團利益、公共利益必將在不同程度上實現分化。

社會利益主體的合理分化與多元化，是市場經濟的本質特征，也是建立和完善市場經濟體制的客觀要求。從傳統的計劃經濟體制，到逐步完善的市場經濟體制，其中必然要經歷市場化改革的過程。而這一市場化改革的過程，便是社會利益主體逐步分化的過程，也就是從一體化到多元化的分化過程，從財政過度集權到財政逐步放權、分權的過程，這是市場化改革的必然趨勢。回顧中國三十年來的改革開放歷程，“讓利”、“放權”、“分灶”、“分稅”、“分收”、“分支”等一系列改革措施，打破了原來以“一體化”為特征的“大鍋飯”體制，逐步分化出不同的社會利益主體，形成各種不同性質和形式的利益集團。但是，由于這種社會利益主體的分化缺乏必要的界限、依據和規范，從而極容易導致不合理和不規范的利益分化，并造成社會利益沖突和體制混亂。這不能不說是我國經濟體制改革過程中所存在的一個嚴重問題和障礙。

體制是一種特定的社會關系模式，體制改革就是要調整或重構社會關系模式。市場經濟體制是一種利益主體多元化的體制，市場化改革就是要分化不同的利益主體。具體說來，就是要實現黨政分離，黨企分離，黨事分離，政企分離，政事分離，企事分離，以及其他各種不同性質的社會組織之間的分離。這些“分離”的實質便是實現公私分離，以及“大公”、“中公”與“小公”分離，“公益”、“互益”與“私益”分離。只有分離不同的社會成員及其組織，才能分化不同的利益主體，才能在新的社會分工的基礎上確立各自的社會地位與角色，轉換各自的職能，構建新的權、責、利關系和行為規范。因此，調整和重構社會成員及其組織的社會分工體系，確立不同社會利益主體的角色、性質、地位、規范與利益界限，是建立和完善新體制的關鍵。

但是，在前期改革中，社會主體分工與利益主體分化的問題始終沒有被全面提出過，從而造成許多嚴重的改革障礙和改革誤區。由于沒有明確的社會分工和合理的利益分化，導致各種社會成員及其組織職能錯位，權、責、利界限不清，濫用公共權力和公共資源，政府求利，企業尋租，全民收稅，等等，造成當前公共收支秩序混亂，并引發出一系列嚴重的社會問題。事實上，市場化改革就是一個分化的改革，要分化，就要分工、分權、分責、分利、分險，換句話說，就是要“分家”、“分灶”、“分桌”、“分碗”吃飯，問題的關鍵在于什么是分化的標準和依據？當然，對于千百年來習慣于呆在“四世同堂”、“五世同堂”的大家庭里，圍繞一張大圓桌吃飯的中國人來說，“分家”并不是一件很體面的、大家都情愿看到的事情，甚至連“分灶”、“分桌”、“分碗”吃飯也會引起大家長的不滿。但是，我們必須正視現實，既然要搞市場經濟，就要進行社會分工和利益分化。只有在合理分化不同利益主體的基礎上，我們才能明確劃分和認定各類公共利益主體與非公共利益主體之間的本質界限，從而構建起現代市場經濟體制的基本框架。如果不劃清公私界限及其他各種相關界限，我們的經濟體制改革不僅不能完全擺脫過去那種一體化（即所謂“公有化”）的體制束縛，而且還會陷入新的一體化（即片面“私有化”）的改革陷阱，導致公私不分、假公濟私、化公為私，從而使公共利益主體缺位，公共財產大量流失，公益目標嚴重扭曲，公共收支秩序失范甚至失控，最終受損害的仍是公共利益。市場化就是一個逐步分化的過程，在分化過程中，集中性的財政資金比重逐步下降，而分散了的國民財富比重將逐步上升。在從統收統支到分收分支的轉軌時期，必然會出現各種形式的亂收亂支現象，這是改革的代價，治理上述現象的根本途徑在于確立科學合理的分收分支標準，劃分、理順和規范各種利益主體及其利益關系。

總之，我們認為，多元化、社會化、民主化是市場經濟體制的本質特征。積極推進市場化改革進程，有利于推動社會利益主體的多元化，資源配置與利用的社會化，經濟決策與監督的民主化。

確立了公共經濟主體和公共利益立場之后，就不難確定公共經濟學的研究領域和研究內容。我們認為，公共經濟學的主要研究內容應包括公共經濟主體與公共產品分析，公共選擇與公共經濟決策，公共支出、公共收入與公共預算，公共資源及其配置，公共分配與社會保障，公共經濟政策與公共經濟管理，公共采購與公共交易等。上述不同研究領域又要涉及一系列的相關研究課題，例如公共資源的成本與定價問題，私人生產和消費活動所造成的公共成本問題，等等。

公共經濟是提供公共產品的個人和企業以及部門的經濟活動的總稱。因此，要認識公共經濟的一般規律和特殊性，準確地把握公共經濟與其他經濟活動的聯系，理解公共經濟在國民經濟體系中的地位和作用，必須首先了解公共產品的性質、特點。

第三章主要討論了公共產品問題。公共產品理論是公共經濟學理論框架的一個核心內容，西方經濟學家歷來十分重視對公共產品問題的研究。這不僅因為公共經濟活動主要體現在公共產品的提供上，而且市場經濟體制下政府的公共支出也主要以公共產品的提供范圍為依據。因此，可以說公共產品理論是公共經濟學理論的邏輯起點或基點。第三章首先界定了公共產品（包括非國家的公共產品）、混合產品的定義、內涵，以及公共產品與私人產品的區別，分析了公共產品的特性、類別、需求及有效供給條件和方式；然后，圍繞公共產品提供中所產生的外部效應及其糾正，剖析了在公共產品的配置上為什么市場機制會發生失靈，為什么政府干預是必要的，為什么公共產品可以成為公共支出的理論依據。

公共經濟活動主要體現在公共產品的提供上，那么，政府作為公共利益的最主要代表者，應該提供什么樣的公共產品，提供多少公共產品，通過何種途徑提供這些公共產品呢？政府所提供的產品或服務是以滿足公共需要為前提的，但是，政府部門本身就是一個公共產品的最大、最主要的消耗方，因此，很顯然上述事務的決定權應該屬于公眾，而不應該是存在著自利行為的政府部門，即不應該（至少不能僅僅）由政府自行作出決策，而應該通過一種可以監督的、公開的、類似于談判式的政治機制（我們認為它應該是一種公共的或大眾的決策機制）來決定。

在第四章中，我們主要討論的就是這樣的一種公共產品提供方案的決定機制——公共選擇理論，以及公共選擇理論在公共經濟決策中的功能與不足。

公共選擇理論作為目前政府行為研究的一種較為流行的理論工具，第一次把政府這一政治實體納入經濟分析的對象范圍之內，并進行了系統的分析，開創了政治經濟研究的新視角，具有劃時代的意義。公共選擇理論涉及的內容十分廣泛，書中主要是從以下幾個方面來闡述的：首先，公共選擇理論產生的背景、過程，公共選擇行為與私人選擇行為的區別以及公共選擇產生的必然性因素等，其中重點分析了公共選擇理論所建立的理論前提和在方法論上的突破；其次，公共選擇行為在民主社會中的具體運行機制——投票規則，重點介紹了幾種重要的投票規則，如“全體一致規則”、“多數規則”等等，此外，還有必要了解實際政治運作過程中政黨行為、投票人行為及利益集團行為對公共選擇結果的影響；再次，官僚經濟理論所分析的是政府本身的行為特征，書中對于政府失靈的原因、政府規模自我膨脹的原因以及尋租行為等內容均作了較為深入的經濟學分析；最后，公共選擇理論在實際的政府經濟決策過程中的運用情況，著重強調了公共經濟決策的民主化與科學化要求，這也是我們研究公共選擇理論的目的所在。

第五章與第六章分別討論了公共支出與公共收入問題。公共支出與公共收入理論是公共經濟學的核心內容，不少西方研究公共經濟學的教科書主要是在公共支出與公共收入兩大理論基礎上進行討論的。

公共支出作為與公共收入相對應的政府公共經濟管理的重要組成部分，具有較強的政策性因素，其結構和規模往往體現著一定時期內政府的經濟政策指向，并對社會的發展產生著十分重要的影響。第五章首先介紹了公共支出的概念與原則、性質與特征以及市場經濟條件下公共支出的供給范圍和方式等基本理論知識。在公共支出的分析方面，首先指出公共支出具有不斷增長的這一整體性規律，然后介紹了公共經濟學對此進行的理論分析。在對于公共支出的效應分析方面，著重分析了其歸宿效應和激勵效應。在公共支出的體制分析中，側重從政治的角度進行了分析。在公共支出的結構方面，討論了公共支出結構的內涵及其影響因素，同時還介紹了公共支出的具體分類標準和各自所包含的基本內容。在對于公共支出效益的分析中，介紹了幾種常用的分析方法和工具，尤其是成本—效益分析法所涉及的一系列內容和問題。最后，在對中國現行公共支出的分析中，概括了當前存在的一系列問題和弊端，尤其是其中的結構問題和管理方式問題，同時提出了相應的政策建議。

作為公共經濟學的另一重要組成部分，公共收入在本書中也居于核心位置。第六章首先介紹了公共收入的概念、特征與基本原則，重點介紹了公平和效率兩大原則；其次，集中討論了目前公共收入的各主要形式及其屬性，即稅收、公債、公共收費收入及國有資產收入等，其中，稅收由于具有強制性和穩定性等特點，成為公共收入的最主要來源；再次，重點分析和探討了在經濟發展的一定階段，一國的公共收入所應具有的規模和水平；最后，就我國當前的公共收入現狀，著重分析了其重要來源、規模、結構及所存在的問題，并相應地提出了一些合理化的建議。

第七章介紹了公共預算。首先，介紹了公共預算的內涵、特點、功能和主要分類；其次，介紹了公共預算的編制原則和編制程序；再次，概括了政府公共預算管理體制的內涵；最后，分析了政府公共預算管理體制的建設和完善。

第八章和第九章討論了公共分配與社會保障制度。公共分配是公共經濟學的又一個重要組成部分，公共管理的本質與公共利益的實現都要依托公共分配才能得以實現。第八章首先介紹了公共分配的概念與內涵，以及目前學界對于公共分配的主要形式的主流觀點；在此基礎上，深入分析和探討了在市場經濟條件下為什么公共分配要堅持公平和效率兩大原則，如何正確處理公平與效率原則的運用，以及公平與效率原則在中國目前社會經濟條件下的現實意義與存在的問題；最后，針對我國目前公共分配的現狀、存在的問題，剖析了其形成的原因，并提出了一些具體的政策建議。

第九章主要介紹了社會保障制度的內容與基本原則，社會保障的范圍與水準；闡述了社會保障籌資模式的分類及各自的特征；介紹了國外社會保障制度的各種類型及其優缺點，并從其比較中獲得啟示和借鑒；最后，對于如何構建適合中國國情的社會保障制度進行了較為深入的理論思考。

第十章討論的是地方公共經濟。公共部門不完全是政府部門，更不是由單一的或完全集中的一級政府組成的，政府可以被劃分為多個級別和層次，不同級別與層次的政府將組織相應范圍內的公共經濟。作為地方政府，它的基本職能是為地方提供地方所需要的公共產品，組織地方公共生產（如果必須的話），征管地方公共收入，并量入為出地安排地方公共支出。本章首先對地方公共產品的定義、特征、提供范圍進行了簡要的介紹，然后對蒂伯特模型等的內涵及運用作出了分析和闡述，最后討論了地方公共收入以及地方公共支出的基本內容、方向與相關理論問題。

第十一章從管理學的途徑考察了公共經濟活動和過程，界定了公共經濟管理的概念和原則，指出公共經濟管理是區別于私人經濟管理的特殊形態的經濟管理，是對公共經濟三大關系的管理，具有一般管理的屬性，同時又具有自身的特性——“公共性”。在此基礎上，從宏觀和微觀角度分別討論了宏觀經濟運行和公共規制，著重分析了總供給與總需求的關系，宏觀經濟運行的問題及其調控，公共規制的思想、實施過程和分類。然后討論了民主監督對于公共經濟的重要意義，分析了公共經濟的效率和效益。

第十二章討論的是公共經濟政策。介紹了中國公共經濟政策的一般原則和目標，公共經濟政策的主要工具以及各種條件下對各主要工具的綜合運用，對中國歷史各個時期中國公共經濟政策，特別是1949年以后、改革開放和社會主義經濟建設新階段的中國公共經濟政策進行了系統的回顧，讀者從中可以對中國公共經濟政策的發展歷史有一個較為完整的把握。

市場經濟的運行必然出現經濟總量擴張與收縮的交替變動現象，即經濟周期。經濟運行過程中的矛盾激化，不斷地產生和積累著爆發經濟危機和金融危機的能量。在經濟上升轉向下降的拐點處，這種能量在不同程度上得到釋放。如果這種能量的積累已經達到相當嚴重的程度，而且轉折是突發性的，它往往是巨大的能量釋放，形成經濟危機，并會對社會經濟造成非常嚴重的負面影響，1929年的世界經濟危機、1997年的亞洲金融危機和2007年以來美國次貸危機引起的世界性的金融危機都是代表。本書第十三章分析了市場經濟危機與危機管理，首先概括了經濟周期的含義、階段、特征、類型、原因及相關理論，得出經濟周期是市場經濟的客觀存在的結論，然后對經濟危機和金融危機的基本概念、主要表現、產生原因、傳導機制等進行了理論分析和實證分析，之后對經濟危機和金融危機做了歷史考察，最后探討了危機的預防辦法、預警系統和治理手段。

作為公共經濟活動中公共產品的最主要提供者和最大的消費者，政府的行為無疑是社會所關注的焦點。為了對政府消費公共產品的行為進行有效的監督和最大限度地降低政府在購置公共產品過程中的低效率和高成本，人們設計了一套行之有效的制度安排——政府采購制度。本書第十四章就此進行了全面而深入的分析和探討：介紹了政府采購的含義、所涉及的領域及其歷史演變過程，以及在我國建立和推行政府采購制度的現實意義；分析了我國政府采購制度的原則、方式及其管理機制；對于政府采購的立法以及監督約束機制的建立進行了探討；最后，針對我國目前政府采購存在的問題，提出了創新我國政府采購制度的基本構想。