第七章 行政決策

第一節 行政決策概述

行政決策是現代行政管理的一個重要環節。自20世紀40年代以來，有關行政決策的研究越來越受到行政管理學家們的重視，形成了多種理論學派的行政決策學說。這些理論和學說分別以自己的理論假設作為理論前提，對行政決策做出了各具特色的解釋。其中每一種理論都有其合理的內容，但也存在一些片面性或不合理性。無論如何，正是這些理論為我們研究行政決策提供了理論前提和思想資料。在行政管理學中，有關行政決策的研究主要集中在行政決策的類型與特點、行政決策的組織體制以及行政決策過程或程序等幾個方面。在這一節中，重點討論了行政決策的涵義、特點、類型、作用等問題。這些問題都是研究行政決策的一些最基本的問題，所討論的主要是行政決策的基本原理。對這些基本原理的掌握，是我們理解整個行政決策理論的基礎。

一、行政決策的涵義與特點

決策（decision-making）一詞，簡單地說，就是指“決定”或“作出選擇”的意思。按照美國學者斯蒂芬·羅賓斯（Stephen Robbins）在《組織行為學》一書中的說法，決策就是決策者“在兩個或多個方案中進行選擇”。《中國大百科全書·政治學卷》給“決策”一詞下的定義是：“從多種可能選擇中作出選擇和決定”。按照上述解釋，我們可以把行政決策定義為具有行政決策權的組織或個人為了有效地實現行政目標從多種可能的行政方案中作出選擇或決定的過程。

為了更好地理解行政決策的涵義，了解行政決策的特點是十分必要的。決策行為作為人的一種基本行為，在人的所有正常活動中，幾乎都存在決策行為。馬克思曾經指出：“蜘蛛的活動與織工的活動相似，蜜蜂建筑蜂房的本領使人間的許多建筑師感到慚愧。但是，最蹩腳的建筑師從一開始就比最靈巧的蜜蜂高明的地方，是他在用蜂蠟建筑蜂房以前，已經在自己的頭腦中把它建成了。”人的活動與動物活動的最大區別，如前所述就在于：動物的活動是盲目的，而人的活動是一種有目的、有計劃的活動。毛澤東在談到人的活動的這一特性時也指出：“一切事情是要人做的。”這“就必須先有人根據客觀事實，引出思想、道理、意見，提出計劃、方針、政策、戰略、戰術，方能做得好”。這里所謂“提出計劃、方針、政策、戰略、戰術”，就是我們所說的決策。從這個意義上說，人的活動必須首先經過決策，這就是人的活動的最大特征。正是由于這一特征，使人的活動與動物的活動區別開來。但就人的不同性質的行為而言，其決策的特點是不一樣的。行政決策的特點主要表現于以下幾個方面：

（一）行政決策的主體是掌握行政權力的個人或組織

任何決策都需要一個決策主體，即做出決策的個人或組織。行政決策是行政權力的運用，其主體必然會與行政權力有關。換句話說，只有具有行政權力的個人或組織才能有權力做出行政決策。在我國，行政權力主要由中央人民政府及其部門和地方人民政府及其部門行使，因此，行政決策的主體只可能是中央人民政府及其所領導的各個部門，以及各級地方政府及其所領導的各個部門。在實行行政首長負責制的行政部門，行政決策權一般由行政首長行使；在實行委員會制的行政部門，行政決策權一般由委員會集體行使。也就是說，從形式上看，在前一種決策形式中，行政決策的主體是行政首長個人；在后一種決策形式中，行政決策主體是行政委員會集體。但從實質上看，由于行政首長作為行政組織的負責人，只是代表行政組織行使決策權，因而行政首長的行政決策本質上仍然是一種組織決策，即行政組織的決策。

（二）行政決策的內容是行政事務

行政決策的內容既涉及行政機關的內部事務，如政府人事行政事務、機關后勤管理事務等，更多地則涉及社會公共事務，如教育、衛生、勞動就業、社會保障、社會治安等事務。作為行政管理的對象，這些事務都可稱為行政事務，也是行政決策的內容。政府作為公共事務的管理部門或公共服務部門，其決策內容離不開“公共”二字，或者是有關公共管理的內容，或者是有關公共服務的內容。一般說來，行政決策內容主要是公共領域內的事務，而私人領域內的事務理應由私人自行決策。當然，政府組織有權也有必要為私人行為制定必要的規則，由于這種規則要求每一個個人（私人）都必須遵循，因而它實際上也是一種公共規則。此類決策仍然是一種公共決策。

（三）行政決策的價值取向是公共利益

社會中的每個個人作為“經濟人”，其決策準則是實現自我利益的最大化。營利性的工商企業也是遵循的這一準則，其具體的決策準則是利潤的最大化。政府組織作為公共部門，其決策則不能遵循這一準則。公共部門不能是一個“自利性”機構，而應該是一個“追求公共利益”的機構，因此，其決策準則應該是“公共利益的最大化”，這不僅僅是公共部門決策與私人企業決策的區別之一，而且應該把這一點看成是它們兩者之間的本質區別。正是從這個意義上說，行政決策在價值取向上應該而且必須堅持公共利益最大化的原則。

二、行政決策的類型

所謂決策類型，是指按照一定的標準對決策所進行的分類。由于決策分類標準的多樣性，因而目前存在著多種分類方法。決策的分類標準是指具體劃分決策類型的基本依據。按照不同的分類標準，可以將行政決策劃分為不同的類型。目前常見的分類主要有：

（一）經驗決策與科學決策

經驗決策是相對于現代科學決策而言的，主要是指決策者憑經驗制定決策的活動與過程，或者說憑經驗進行決策。經驗決策產生于蒙昧時代，它也有一個發展和完善的過程。按照美國決策理論家西蒙的觀點，經驗決策的發展大致經歷了三個時期：第一個時期是憑習慣決策時期。西蒙認為，從經驗決策產生到18世紀以前都屬于這個時期。在這一時期，人們在決策及其方式問題上一直沒有多大根本性的進展。習慣和個人經驗長期以來被認為是決策中最普遍的方式。第二個時期被稱之為標準操作規程時期。18世紀以后，隨著工業革命的到來，社會的基本生產組織形式迅速從以家庭為單位轉向以工廠為單位。在這樣一種歷史條件下，先是在工廠里出現了標準的操作規程。這種標準的操作規程以書面的形式記錄著一定的程序，要求決策者必須按程序辦事。這樣，生產管理的決策就有了初步的可循章程，以后這些操作規程逐漸健全和完善，有章可循，有法可依，這就是按常規辦事，不必事事重新決策。西蒙指出：“標準操作規程提供了一種教育新成員合于習慣性組織活動模式的手段，提供了一種提醒舊成員注意那些不常使用而至今仍未完全變成他們習慣的模式的手段，提供了一種將習慣模式公之于眾、經受檢驗、修正和改進的手段”。第三個時期稱之為決策組織專門化時期。19世紀與20世紀之交，科學管理的創始人泰羅在他的科學管理著作中，第一次提出把計劃職能與執行職能分開，設立專門的計劃部門，按照科學規律制定計劃，進行決策。泰羅的這一思想很快在企業中付諸實踐。在行政決策中，這一方式也逐步得到實現，政府組織及其他公共部門相應地建立了各種專門的計劃、決策機構。這種決策方式的出現，是現代科學決策產生的前提。

現代科學決策產生于第二次世界大戰期間，是現代科學技術發展的必然結果。相對于經驗決策而言，科學決策的核心內容是把科學技術及其方法運用于決策分析，出現了決策分析方法數學化、模型化和分析手段計算機化的趨勢。所謂決策的數學化，就是應用現代數學方法來解決決策問題。所謂模型化，是指建立決策模型，即把變量之間以及變量與目標之間的關系，用數學關系式把它們表達出來，然后通過求模型的數學解來選擇合理方案。數學方法被引進決策分析方法中，這與運籌學在決策分析中應用是分不開的。西蒙指出：“作為一種社會活動，‘運籌學’是隨二次大戰軍事需要應運而生的，并從而將管理方面的決策制定問題置于大量自然科學家特別是數學家和統計學家的興趣范圍之內。”可見運籌學的產生和發展對于科學決策的產生存在著十分密切的關系。所謂運籌學，就是運用科學方法研究復雜的決策問題，以向決策者提供賴以采取行動，描繪可行方案和預定結果的一個量的依據，并做出數學上的分析這樣一門綜合性學科。現代決策問題越來越復雜，決策模型中所包含的數量關系十分復雜，因而求解的計算量非常大，這靠人工計算是很困難的。隨著現代電子計算機的產生，它為人們解決了這個決策上的難題。幾乎在決策的數學化、模型化的同時，也出現了決策分析手段的電子計算機化。所謂決策分析手段的電子計算機化，是指在決策時應用電子計算機作為邏輯計算工具進行解題和作為信息處理工具進行信息處理。電子計算機作為一個快速的邏輯計算工具，大大縮短了解題的時間，從而有可能使運用數學工具做出決策產生在需要行動之前，使這些數學手段對于決策來說真正有了實用的價值，從而使科學決策方法成為一種具有現實意義的決策方法。

（二）程序化決策和非程序化決策

程序化決策是指決策所解決的問題是重復出現的那類決策，又稱之為常規決策或重復性決策。這是因為，由于這類問題出現多次，我們可以制定出一套例行程序作為解決的辦法。每當這類問題出現時，我們就依照這套例行程序來解決它。例如，在行政管理實踐中，有一個什么時間上下班和如何辦公的問題，對這一類問題的解決，一般采用程序化或常規決策方法，即制定具體的上下班時間和辦公制度等。此外，程序化決策還因為決策者在過去對它已有過反復處理的經驗，容易摸出規律，有其自身的系統或結構，因此又可稱為規范化決策或高結構決策。

非程序化決策是指決策所解決的問題是不能重復出現的那類決策，又稱之為非常規決策或非重復性決策。這是因為，對于非重復性出現的問題，它的解決由于以往沒有經驗可資依據，不可能有一套例行的程序作為解決的辦法，因而其決策是非程序化的。例如，當前我國公共事業管理體制的改革，是一件前人未從事過的事業。改革的決策，就是一種非程序化的或非常規的決策。此外，非程序化決策還由于它沒有自身的系統、結構或系統、結構不嚴密，因而又稱之為非規范化決策或低結構決策。這里要特別注意的是，我們說的非程序化決策，所考慮的不僅是對這一步驟的最后批準舉動，而是制定決策的整個過程，包括收集、處理信息和制定方案等活動，都具有非程序化的特點。

（三）確定型決策、風險型決策和不確定型決策

確定型決策是指這樣一類決策：其所要解決的問題只受一種客觀狀態的影響，對于這類問題的解決，可以提出各種具有確定結果的方案。例如，某單位要通過政府采購方式購買一批辦公用品，如有A、B兩個公司競標，在品種、質量相同的情況下，為使費用最少，決策者自然會選擇價格便宜的公司。對這類問題的解決，由于只受一種客觀狀態的影響（在此例中只受相對穩定的價格的影響），每一個方案都只有一個確定的結果，因而決策時可通過直接比較各方案的結果進行抉擇。當然確定型決策問題并非都如此簡單。當涉及更多方案時，對于這類問題的解決，也需要采用線性規劃等復雜的數學手段。

風險型決策是指這樣一類決策：其所要解決的問題受多種客觀狀態的影響，不論采用何種解決問題的方案，都會承擔一定的風險。例如，投資性決策一般都屬于此類決策。風險型決策問題也叫統計型問題，或隨機型決策問題。它應具備下列五個條件：（1）存在著決策人所企圖達到的一個明確目標；（2）存在著決策人可以選擇的兩個以上的行動方案；（3）存在著不以決策人的主觀意志為轉移的兩種以上的客觀狀態；（4）各種客觀狀態下的損益值是決策者可以把握的，如投資決策中不同方案在某一狀態（市場銷售良好）出現時的預期收益值是可以測算的；（5）未來將出現哪種客觀狀態，決策人不能肯定，但其出現的概率，決策人大致地可以預先估計出來。以上五點是構成風險型決策問題的基本條件，舍棄其中的一個條件，就不能構成一個風險型決策問題。

不確定型決策與風險型決策相比較，所不同的是缺少上述條件（5），即存在著兩種以上的客觀狀態，但其出現的概率無法加以預測。因此，對于這類問題決策者不但無法把握確定的結果，而且連決策風險的大小也難以把握。當然，這并不是說決策者在這類問題面前無能為力。事實上，決策者憑借自身的經驗對這類問題做出合理決策的事例，在歷史上并不少見。當然，由于與決策問題相關的客觀狀態變化的不可預測性，必然會加大決策的難度。

（四）戰略決策與戰術決策

戰略決策是指那些具有指導意義的、帶方向性的、與整個國家或社會的發展遠景有關的重大決策。如我國政府關于建設社會主義市場經濟體制的決策、關于國有企業改革的重大決策、關于建設社會主義新農村的重大決策，都可以視為重大的戰略決策。一般說來，戰略決策有以下幾個特點：一是戰略決策所處理的往往是一些重大的問題，如上面提到的建立社會主義市場經濟體制的問題、國有企業改革問題、建設社會主義新農村的問題，都是當前我國政府面臨的一些十分重大的問題；二是戰略決策往往對政府的工作具有指導意義，是一些涉及國家和社會發展方向的決策，在上述決策中，建立社會主義市場經濟體制、國有企業改革、建設社會主義新農村等都與我國經濟、社會發展方向密切相關；三是戰略決策的影響范圍廣泛和深遠，戰略決策往往影響到一個國家或地方行政管理的全局，而且這種影響往往不是短期的，而是長期的。

戰術決策是指為解決某一具體管理問題或在具體管理過程中所做出的決策。例如，某縣政府在春耕生產前做出的支援春耕生產事項具體安排的決定；某鄉政府做出的政府辦公室某個人員調動的決定等，都可視為戰術決策。一般說來，戰術決策有以下幾個特點：一是它所處理的往往是一些日常的管理問題，如上面提到的政府辦公室某個人員調動的問題；二是它往往只是涉及政府的某項具體工作；三是它所影響的范圍小，而且往往是短期的，而不是長期的。

（五）單項決策與序貫決策

單項決策又稱靜態決策，它是有關解決某個時期重大問題、提出總任務的決策以及解決有關某個時點狀態存在問題的決策的總和。前者如我國政府關于西部開發的決策，后者如國務院任命駐外使館工作人員的決策。由于這類決策往往是一次性的，因此有人又將這類決策稱為一次性決策。在這類決策中，既有戰略性決策，又有戰術性決策。如在上例中前者屬于戰略決策的范疇，后者則屬于戰術性決策的范疇。

序貫決策即動態決策，它與單項決策不同，要求做出一系列相互關聯的決策。如我國高等教育改革的決策，就包含了招生分配制度改革的決策、教育成本分攤制度改革的決策、高等學校內部管理制度改革的決策等一系列決策。一般說來，序貫決策有兩個特點：第一，它做出的決策不是一個，而是一串決策，因而又可稱為“一攬子決策”；第二，這一連串決策不是彼此無關的，而是前一項決策直接影響后一項決策，前后項決策之間存在著這樣一種關系：即前一項決策是后一項決策的準備和基礎，后一項決策是前一項決策的繼續和完成。這些決策往往是一連串相互關聯的決策，前一步與后一步，即前一項決策與后一項決策都伴隨著時間先后的動態變化，正是在這個意義上，我們把它叫做動態決策。序貫決策是由一系列單項決策構成的，我們可以把序貫決策系列中的每一項具體決策都可以看成是一個單項決策，但并不是任何幾個單項決策相加都構成序貫決策，只有那些在時間上存在著先后順序、在內容上存在著邏輯關系的多項單項決策有機地結合在一起，才構成我們所說的序貫決策。

三、行政決策的地位和作用

行政管理學家對行政決策及其重要性的認識經歷了一個歷史過程。在早期的行政學理論中，決策問題并沒有引起足夠的重視。在他們的著作中幾乎沒有關于行政決策的論述。只是到了20世紀30—40年代，行政決策及其重要性才開始引起學者們的關注。首先關注這一問題的學者是美國行政學家古立克，他在《組織理論》一書中提出決策是行政的重要功能之一。其后美國學者巴納德在《行政領導的功能》一書中更是強調了行政決策對行政領導的重要性。20世紀40年代美國著名決策學家西蒙的一系列著作的出版，使人們充分認識到行政決策在行政管理中占有重要的地位。

行政決策貫串于行政管理過程中的各個環節。現代行政管理活動與現代社會的經濟、政治活動是緊密相聯的。在現代行政管理過程中，由于生產的社會化和組織規模的擴大，使管理對象和內容越來越復雜起來。對于行政管理者來說，尤其是對于政府組織的領導者來說，已經不可能事無巨細地樣樣去管，而只能抓大事。從管理過程來看，抓決策就是抓大事。當然，這并不是說執行、監督等其他管理環節不重要，而是說相對于其他環節而言，決策這個環節更加重要。現代管理學一般把管理的主要職能概括為三項：計劃職能、組織職能和控制職能，而決策則貫穿于各項職能的其中。確定目標、抉擇方案、制定計劃屬于決策的內容，這是毫無疑問的；設置機構、配備干部、分配權限需要決策，這也是毫無疑問的；對工作的檢查、監督、控制也同樣需要決策。因此，正如西蒙所說：管理就是決策。整個管理過程實際上是一個連續決策的過程，沒有決策，也就無管理可言。

行政決策具有優化行政管理目標、節約行政管理成本、提高行政管理效益的重要功能。行政管理作為人的有組織的一種理性行為，需要有明確的目標。確立行政目標是行政決策的一項重要任務。在行政決策過程中，決策者往往提出多個目標，然后通過分析論證，直至找出較優目標；同樣，行政決策的主要內容之一就是通過收集大量的信息，在此基礎上提出各種可供選擇的方案，并通過分析論證最后選擇出一個令人滿意的方案。一般說來，這個令人滿意的方案就是一個成本較少、效益較大的方案。因此，行政決策的過程實際上就是一個優化決策目標和決策方案的過程，就是一個尋找成本較少、效益較大的行政管理途徑的過程。

行政決策正確與否，關系到行政管理的成敗，關系到國家、社會以及各項事業的興衰。歷史的經驗告訴我們，政府重大決策的正確與否事關國家的興亡、人民的命運。例如，1978年中國共產黨的第十一屆三中全會做出了把黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來的重大決策，從此使中國走上了國家經濟健康發展、人民生活水平不斷提高的道路。根據這一重大決策，中國政府就如何加速中國的經濟發展做出了一系列具體的行政決策，正是這些行政決策，使我國的各項改革步入了健康的軌道。可見，決策處于管理的中心環節，對于行政管理來說也是如此，行政決策正確與否，關系到行政管理的成敗，乃至一個國家各項事業的成敗。