第六章 人事行政

第一節 人事行政概述

人事行政是國家行政管理的重要內容之一。人事行政的好壞，直接關系到政府工作的成敗以及國家命運的興衰。從某種意義上說，古人所謂“人存政舉、人亡政息”講的就是選官、用官之于國家和民族的重要性。因此，現代國家政府無不竭盡全力試圖構建行之有效的國家人事行政制度，制定公平合理、充滿生機和活力的公共人事行政政策。

一、人事行政的涵義及相近詞語辨析

所謂人事行政（Personnel Administration），是指政府為達成其職能、推行其工作，通過一定的人事機關及相應的法規、制度、方法和手段等，對其所任用的國家工作人員進行選拔、任用、培訓、獎懲、考核、調配、工資福利、退職退休等方面的管理活動。具體來講，“人事行政”這一概念包含以下幾個方面的要義：

1．人事行政是指政府對其所任用的工作人員的管理活動，人事行政的范圍僅限于政府系統內部。

2．人事行政的內容主要體現為政府的人事管理機構通過相應的人事行政制度，對政府人事問題所做的規劃、決策、組織、指揮、協調、控制等管理活動。在西方國家中，為與其他領域的人事管理活動區分開，人事行政又叫做“公共人事行政”（Public Personnel Administration），而“人事管理”（Personnel Management）一詞，一般指的是除政府系統以外其他領域（其中主要是工商企業界）的人事管理活動。“人事行政制度”是指國家對政府工作人員的管理所做出的種種系統化、規范化的規定，它可以是法律、法規，也可以是政策和行政命令。人事行政制度并不是人事行政本身，它只是人事行政所依據的規則，而人事行政在一定程度上可以看作是人事行政制度的實際運作。

3．人事行政的總體目標是力求政府中“人”與“事”的協調，是為了使政府中的人力資源得到充分利用，達到人盡其才，才盡其用，并在適才適所的情況下，達到事竟其功。

4．人事行政的核心是行政人才的管理問題，它包括“取才、用才、育才和留才”四個環節，體現在人事行政的實際運作中，即包含了更新、激勵—保健、行為調控三個機制。

人事行政作為國家行政管理的重要內容，與其他行政管理活動一樣，具有“二重性”。一方面它是國家政治活動的一個組成部分，具有一定的政治性；另一方面它又有自身內在的發展規律，是一門科學，具有科學性。人事行政既應研究其政治性，也應研究其科學性，更應注意研究如何達成人事行政的政治性與科學性在現實中的統一。

二、人事行政的管理機構

人事行政的管理機構，顧名思義，是指主管或辦理政府人事行政業務的機構。我國古代自唐宋起，至元、明、清歷代王朝中設置的吏部，即是封建國家所專門建立的主管官吏考銓任用的人事行政機構。在西方國家中，隨著公務員制度的確立，現代意義上的人事行政管理機構也開始出現。1855年，英國為了對專業化的文官考試業務實施管理，保證文官考試任用的公正性和權威性，成立了專管文官考試錄用的文官委員會，這是現代意義上的第一個獨立的、職能化的人事行政管理機構。1883年，美國也效法英國成立了專門負責政府人事行政的管理機構——文官委員會。此后，在法、德、日等國家中，在其各自公務員制度形成的初期，也相繼在政府中設立了專門的人事行政管理機構來管理公務員。

發展到今天，西方國家的人事行政管理機構已演變進化成一個比較健全的管理系統，其功能比較齊全，管理形式多種多樣，部門分工專業化，管理功能部門化，具有較強的科學性，人事行政的效率也較高，基本上適應了西方國家政府人事行政的需要。

當代西方各國的人事行政管理機構，從組織形式、權力劃分、功能配置等方面來看，可以說有著千差萬別。若從其功能表現方面考察，可以將這些機構分為四種類型，即：決策和綜合管理型、協調和咨詢型、監督和仲裁型、部門執行型。

若從這些機構與政府的關系來考察，則可分為部內制、部外制和折中制三種類型。所謂部外制，也稱獨立制，是指人事行政的管理機構設立于政府組織系統之外，不受政黨和行政首長的干涉和控制，獨立掌握整個政府的人事行政事宜。采用部外制的國家主要有美國和日本。所謂部內制，是相對部外制而言的，是指人事行政的管理機構隸屬于政府機關系統，是政府機構的組成部分之一。實行部內制的國家主要有法國、德國和瑞士等。所謂折中制，是部外制與部內制之間的一種類型，是指人事行政的管理機構，既有一些獨立于政府部門系統之外，也有一些附屬于政府機關之內。英國的文官考試委員會和惠特利委員會均獨立于行政部門之外，不屬于內閣中的任何部門，而財政部的人事管理處，實為人事行政的又一管理樞紐，則隸屬于內閣財政部，因而英國的人事行政管理機構是一種典型的折中制類型。

上述各種類型的人事行政管理機構，可以說是各有所長，也各有所短。在實踐中，無論采用哪種類型和形式，只有能充分體現科學、理性、效率精神的，能適應國家制度、政府管理、經濟增長和社會發展的，并能帶來人事行政良性運行的那種人事行政的管理機構，才是最好的模式。

在我國，人事行政的管理機構主要是依據干部人事管理體制而設置的。在革命戰爭年代和建國初期，我國的干部（包括在政府部門中工作的干部），除了軍隊系統實行單獨管理以外，其余的都是由黨中央和各級黨委組織部門統一管理。建國以來，人事行政的管理機構隨著歷史條件的不同發生過多次較大的變動，其具體演變如下：

政務院人事局（1949.10—1950.11）：政務院人事局作為政務院的直屬機構，協助中央組織部管理政府機關的干部工作。

中央人事部（1950.11—1954.9）:1950年11月，中央決定將政務院人事局和政法委、財委、文教委、內務部五家人事機構合并，成立統一的中央人民政府人事部。這是我國政府系統中第一個部級的人事行政管理機構，受政務院領導，負責綜合管理全國政府機關的人事工作。這一時期，政府人事管理權相對集中，權限范圍也較大。

國務院人事局（1954.9—1959.7）：這是為了適應1953年干部管理體制改變后的新情況和貫徹一屆全國人大一次會議通過的《國務院組織法》的規定而對中央人事部作出的調整，國務院人事局的業務范圍比原政務院人事局的業務范圍大大縮小。

內務部政府機關人事局（1959.7—1969.12）：這是根據二屆人大常委會四次會議關于精簡機構的決定作出的機構調整，原國務院人事局的全部業務由內務部政府機關人事局承擔負責。“文化大革命”期間，內務部撤銷，有關人事行政方面的管理工作，移交中共中央組織部辦理。

民政部政府機關人事局（1978.3—1980.7）：粉碎“四人幫”后，全國各方面工作進行調整，逐漸趨于正規化，設立了民政部政府機關人事局，負責政府人事行政工作。

國家人事局（1980.8—1982.5）:1980年，國務院決定將民政部政府機關人事局與國務院軍隊轉業干部安置工作辦公室合并，成立國家人事局，直屬國務院，負責綜合管理政府系統的人事工作。

勞動人事部（1982.5—1988.4）：根據五屆人大四次會議精神，本著重疊的機構撤銷、業務相通的機構合并的原則，將國家勞動總局、人事局、國家編委和國務院科技干部局合并，于1982年5月成立勞動人事部。這時的勞動人事部業務范圍很廣，權限比其他時期都大。

國家人事部（1988.4至今）：為適應中國共產黨十三大提出的進行政治體制改革的形勢的需要，為加快建立國家公務員制度，加強政府人事工作，七屆人大一次會議通過了建立國家人事部的決議。人事部的建立，是改革政府機構、建立國家公務員制度的重要步驟，同時也標志著我國的人事行政體制和人事行政的管理機構逐步走向完善。

三、現代人事行政的主要趨向及特征

人類自有國家以來，便有了人事行政。從古到今，人事行政的演變按照其自身內在的發展規律，大體上經歷了這樣幾個時期：一是以恩賜官僚制為核心的人事行政時期，這一時期人事行政的主要特點是：專制統治者擁有對所有官吏的生殺予奪大權，一切官員都是依靠專制統治者的恩賜而取得官職的，人事行政中盛行宗法主義的世襲制，血緣關系是任官的主要標準之一。二是以分贓制為核心的人事行政時期，這一時期人事行政的特點主要表現為：雖然法律上已經確認“人人皆有在政府中任職的平等權利”，但在實際的人事行政過程中，卻主要盛行著分贓制，即在政府競選中獲勝的那一派別或政黨，可以獨占所有政府職位，凡是對競選有功或與黨派領袖有個人關系者，均可參與對政府官職的“分贓”，撈得一官半職。三是以功績為核心的人事行政時期，這一時期人事行政的主要特點是：政府職位向社會開放，絕大多數官員均需經過公開競爭考試才能得以擇優錄用，人事行政中崇尚人才主義，貫徹功績原則。

人事行政的演進發展在世界各國并不是同步進行的，目前世界上仍有一些國家由于受多方面條件的限制，仍然是處于人事行政發展的第一、第二個時期，但多數國家的人事行政已完成或正在完成向現代化的轉變，已經或正在進入人事行政的第三個發展時期。

縱觀人事行政向現代化演進的過程，我們可以發現現代人事行政具有以下種種趨向：

1．人事行政中出現政務官與業務官在結構和功能上的分化，對這兩種官員開始實行分類管理。政務官指的是以政黨選舉成敗和政策成敗為進退標準的政府官員，主要包括政府首腦和政府各部門的行政首長，政務官主要由國家有關的政治制度（如選舉法）來管理；業務官指的是政府中除政務官以外的其他常任的職業公務人員，亦即文官（Civil Servant），也稱公務員，業務官主要由公務員制度來管理。

2．由以恩賜官僚制和分贓制為核心的贍恩徇私式的人事行政，向以人才主義和功績制為基礎的現代人事行政的演化。

3．從隨意性、或然性很強的人治式人事行政，發展到系統化、規范化的法治式人事行政。

4．人事行政的范圍日益擴大，出現了許多舊的人事行政所沒有的業務內容，如考任、培訓、職位分類、保險、撫恤等等。

5．在管理方法上，從非科學的經驗管理發展到崇尚理性和效率的科學管理，許多科學的管理理論和方法被逐漸引入到實際人事行政過程中，如職位分類方法、激勵理論和計算機管理等。

6．人事行政由以往只重視通才，發展為通才與專才的并重。日益精細的政府事務，需要大量的行政專才來參與管理，行政通才多集中于政府上層，中、低級政府官員中行政專才所占比例越來越大，發展到今天，有所謂“專家行政盛行”之說。

從各國人事行政的演進過程和現實狀況來看，所謂現代化的人事行政，通常具有下述幾項特征：一是公平性，即人事行政中的人員進退、賞罰和升降等，均以客觀的、法定的人才主義和功績原則為標準，而不能以私人關系、個人好惡或其他關系為量衡。二是公開性，即人事行政的全過程都向民眾公開，徹底打破人事行政的隱秘性，以杜絕私相授受和其他營私舞弊活動，公開是公平的前提保證。三是超然性，人事行政中的人事任免和其他事宜，均以法規制度為依據，遵照客觀事實來做決定，不應受到任何其他外力（如政黨或利益集團的壓力）的影響與指使，不得由于性別、種族、宗教信仰、政治傾向等理由進行人事行政方面的歧視。人事行政的管理機構超然于政治斗爭之外，盡力避免帶有政治色彩，以保證人事行政的客觀性。四是適應性，即現代人事行政通常都不是機械僵死的，而是具有相當的靈活性和適應性，以滿足社會不斷發展的需求，這主要表現為管理方法的靈活多變和更新改進以及人事行政制度隨形勢變化而做出的種種調整。上述四項特征，也是衡量一個國家的人事行政是否達到現代化水平的基本標準。