第二章 行政職能

第一節 現代政府行政職能問題的由來與發展

政府的公共行政職能問題是一個與國家現象同樣久遠和復雜的問題。自有國家以來，政府行政職能問題始終是關于政府的基本問題之一。在政策制定和理論研究的過程中，政府行政職能問題通常是與廣義政府職能問題一起討論的。現代政府的行政職能問題端啟于20世紀30年代西方資本主義世界的經濟大危機。自那時開始，政府職能問題始終是西方經濟學、政治學、社會學和公共行政學的基本問題。圍繞著政府職能問題在多層面上展開的爭論，相應構成了當代西方國家社會科學最豐富多彩的領域之一。其后，關于政府職能的爭論大體上沿著發達國家和后發展國家兩條軌跡發展變化。在西方，爭論發展于60年代的社會正義運動和70年代的經濟“滯脹”，豐富于80年代反傳統思潮、改革政府運動和90年代的再造政府運動。在東亞，端啟于60年代的經濟起飛，發展于70年代的經濟高速增長，豐富于80年代的“東亞經濟奇跡”，修正于90年代的“東亞金融危機”。其間，圍繞政府職能問題，學界發生了廣泛的、激烈的爭論，提出了豐富的、有些則是截然相反的理論觀點和政策主張。

一、羅斯福“新政”——現代政府行政職能問題的由來

1929年10月24日，美國爆發了席卷整個資本主義世界的、也是資本主義歷史上最慘烈的一次經濟大危機。在危機開始的第一周之內，投資人在證券交易所失去的財富高達100億美元，大危機的序幕正式拉開，隨即擴展到德國、日本、英國和法國，終于席卷了資本主義世界。“它所引起的最初的震動，近似人們遇到生死大事最初的感受。”在英國，成千上萬的工人向唐寧街進軍，在新西蘭，暴民甚至闖進內閣會議廳并且毆打了總理。這次大危機一直延續到1933年。人們這樣描述當時的情景和感受：“它像世界末日，使我們那么多人心都涼透了。……它像一陣陰風，連我們住的房屋似乎都在瑟縮，毫無安逸的希望”。當時紐約流行的一首兒歌說：“梅隆拉響汽笛，胡佛敲起鐘。華爾街發出信號，美國往地獄里沖！”1929—1933年的大危機波及面廣，破壞性強，持續時間長，將整個資本主義世界推到了崩潰的邊緣：

第一，企業破產和經濟持續衰退。在危機期間，企業大批破產，失業人數激增，經濟持續衰退。從1929年至1933年，美國有超過86500多家工商企業倒閉，工業生產猛烈下降了55.6%，企業利潤從100億美元下降到10億美元，在危機最嚴重的時候，主要工業基本停止運行，汽車工業生產開工率僅為5%，鋼鐵工業開工率僅為15%;1932年全國公司的平均利潤為負數；谷物價格下降了三分之二，退回到了19世紀的最低水平，農業貨幣收入總額由113億美元減少為47.4億美元，低于1914年的60.5億美元；進出口貿易銳減了77.6%；國民生產總值（按1958年價格計算）從2036億美元急劇萎縮為1415億美元，國民收入從1714億美元大幅度下降至1004億美元，降幅高達54.7%。美國經濟出現大崩潰局面。

第二，金融體系接近崩潰。大危機從金融危機開始。羅斯福上臺時所面臨的局面是：銀行擠兌、黃金外流、利率上升。蕭條導致5000家銀行倒閉，900萬戶存款蕩然無存，9000多家共有商業銀行在三年大危機中被消滅，金融體系面臨巨大壓力，迫使銀行關閉停業。1933年3月，美國破產銀行高達10500家，占全國總數的49%，同時，大量黃金外流，大量銀行存款被提取，致使整個銀行體系處于癱瘓狀態。紐約股票價格跌掉六分之一以上，全美證券貶值總計840億美元。

第三，失業劇增。大蕭條時期美國有1500萬以上工人失業，每4個人中間就有一個人失業，失業率高達25%，到處都在解雇工人。在大城市里，失業者排起長長的隊伍領取微薄的救濟。整個資本主義世界的全失業人數曾經高達3000萬人以上，加上半失業者達4000萬—4500萬人。

第四，生產相對過剩的危機。1932年，失業者衣著襤褸，而農場主卻有1300萬包棉花銷不出去；孩子們穿著用紙板掌底的鞋子艱難地上學，而馬薩諸塞州林思和布多克頓的制鞋廠這一年卻有六個月不能開工；有些人已經開始吃野菜，而西部牧場主的羊銷不掉又喂不起，便拋進了峽谷，牛奶被傾倒，以至于密西西比河成了“銀河”。“人民缺少食物，而莊稼卻爛在地里”。

第五，社會危機。失業、饑餓、寒冷與財產的大幅貶值使美國社會處于深刻的以信念和信任崩潰為基礎的社會危機之中。在全國至少有100萬人在流浪，也許多達200萬，在芝加哥，一群饑民為爭奪一家飯店外的一桶殘羹剩菜而大打出手。“領救濟食品的長隊，從一個街區伸展到另一個街區……‘胡佛村’——由簡陋的棚屋、廢棄的汽車和包裝箱構成的一種小型住宅卻像雨后春筍般地在大城市的垃圾堆和土屋附近出現。”1932年，25萬個家庭失去了住宅，1933年上半年，每天有1000多住宅被取消贖取權，司法拍賣隨處可見。收入銳減的農民、失業的工人都采取了各種形式激烈的抗爭活動。罷工隨處可見，公開的叛亂已經發生，而且在蔓延，暴動在醞釀中。分崩離析景象已現，社會好像在解體。更為嚴重的問題還在于，人民的憤怒凝聚成了一個凌駕一切的問題：“該怨誰？”事實是，“銀行家和企業家的所作所為，已經激起了舉國的憤怒，……蕭條的持續，不僅引起對企業界領袖的懷疑，而且引起了對資本主義本身的懷疑。”

大蕭條一直延續到1941年，美國國民生產總值才超過危機前的1929年。整個30年代，美國經濟都是在危機中度過的。有美國經濟學家稱30年代為“危機的十年”或“蕭條的十年”。

美國經濟學家魯迪·多恩布什（Rudi Dornbusch）在回顧20世紀經濟發展史時說：“本世紀的經濟悲劇就是大蕭條——貿易流動的全面崩潰。凝聚了一個世紀的經驗僅在1929年至1932年的3年之內便名譽掃地，跨國境的商品總量減少了25%，外貿流動的商品總值甚至減少了70%。世界貿易價格下降。人們到處設立阻止進口的屏障，以便保護本國產品避免國外競爭”, “兩次世界大戰期間由于英國日益不景氣，金融市場倒閉和隨之而來的世界經濟危機，對于傳統自由主義經濟學家提出了戲劇性的挑戰。危機本不該發生，至少不該發生那種越來越惡化的日益嚴重的危機”, “1930年左右，古典經濟理論都成了廢物。革命思想為人們所需求。新一代經濟學家發明了這些理論”。凱恩斯主義經濟理論應運而生。

傳統的“守夜人”政府面對這場大危機束手無策、一籌莫展，顯現出了相當的軟弱性。隨著與凱恩斯主義經濟理論相關的、以國家干預為核心的富蘭克林·羅斯福“新政”（New Deal）的推行，危機得到了有效的控制，并逐步走出了困境。以羅斯福為首的新政派相信，大蕭條不僅是經濟衰退的結果，而且是政治崩潰的結果。“新政派斷言：亞當·斯密的自由市場已永遠消失。”因此，必須大大擴展聯邦政府的權力，加強國家的作用，挽救國家和國民。為此，羅斯福總統啟動了應對危機的三R革命：改革（Reform）、復興（Recovery）和救濟（Relief）。主張國家干預的人們認為：“美國只有找到一個領袖并且賦予他以獨裁的權力，才能走出猶豫不決的泥坑”, “現在是應將某種專制權力交給某個可以信賴的人手中的時候了”。他們甚至認為：“秘密揭穿了。沒有什么看不見的手。從來沒有過。我們現在必須提供一只真實的、看得見的指導之手，來執行那種被認為是由神話式的、不存在的、看不見的力量去完成而從未完成的任務。”“就連企業家們也贊成羅斯福就職時授予他以獨裁的權力。”

羅斯福宣稱：“首先讓我表示我堅定的信念。我們唯一必須畏懼的就是畏懼這種情緒本身——無可名狀、沒有道理、毫無根據的畏懼。”“我不會逃避那時我所面臨的明顯的職責。我將向國會要求對付危機的最后手段，這就是對緊急狀態作戰的廣泛的行政權力，像我們真正遭受外敵侵略時所賦予我的權力一樣大。”在得到授權的基礎上，羅斯福明確提出：政府必須“像一支訓練有素、忠貞不渝、愿為公共紀律的利益而做出犧牲的軍隊一樣”行動。

羅斯福是這樣說的，也是這樣做的。在第一個“百日新政”期間，新總統發表了10次重要演說，建立了每周舉行記者招待會的慣例和召開兩次內閣會議的制度，向國會提出了15篇政策咨文，指引議員們通過了13個重要法案。通過兩個“百日新政”，羅斯福政府在美國的法律中寫進了美國歷史上最不尋常的一系列改革：緊急銀行法案、節約法案、啤酒法案、農業法案案、失業救濟法案、工業復興法案、以工代賑法案、社會保障法案、稅制改革法案、銀行法案等等。羅斯福“使現代總統職位恢復了生氣。他就任總統時，總統職位已在前12年喪失了許多威信和權力，而他則賦予它以重要性”。為了保證“行動”的有效性，羅斯福和新派“集中注意力于公共事物”，大大強化了政府的職能：

首先，大大擴充了總統的立法職能。那一個時期國會已經習慣于政府行政部門提出議案，聽從總統的“指導”，似乎成了行政部門的表決機器。

其次，大大擴充了總統的行政職能。羅斯福建立了總統辦事機構總統辦公廳——“是美國政治制度史上劃時代的事件”，以及各種各樣的總統輔助機構，同時將預算局、經濟顧問委員會、國家安全委員會等重要機構置于總統的直接領導之下。這一做法為羅斯福以后的歷屆美國總統認同，一直延續至今。這也是造成美國官僚機構膨脹的直接和重要的原因之一。

再次，大大擴充了總統的經濟職能。其典型做法表現為設立田納西河流域管理局等經濟管理機構，第一次規定聯邦政府對華爾街的管制，由政府承擔巨大的公共工程開支并進行工程監管等等。“總統即將成為‘經濟總工程師’。”

羅斯福新政使美國“避免了一場革命”，開創了國家強力干預社會經濟的先例，并因此結束了強烈放任自由的資本主義時代，羅斯福本人也因此成為了那一個時期美國人的共同的領袖。威廉·洛克騰堡（William Leuchtenburg）在評價羅斯福新政的歷史作用時精辟地指出：“羅斯福和新政派在八年之內幾乎徹底改變了美國政治的議事日程。”“大蕭條是美國歷史上的一個轉折點。……1933至1938這六年，標志著美國制度上的劇變”。這正是羅斯福新政的歷史價值所在。

從大危機開始，人們一直討論這樣一個問題，即亞當·斯密（Adam Smith）關于“看不見的手”的自由市場經濟理論是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是些什么缺陷，又應該如何克服呢？羅斯福新政有效地克服了經濟大危機，但大危機后人們開始在討論，羅斯福新政是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是些什么缺陷，又應該如何克服呢？自那以后，盡管西方國家圍繞國家干預還是自由經營形成了長時期的爭論，先后出現了現代貨幣學派、理性預期學派、供給學派、公共選擇學派等自由經營的理論和實踐，亦出現了新福利經濟學、新凱恩斯主義等主張國家干預的理論以及克林頓的國家干預的政策實踐，但從總體上看，爭論的焦點已不在于在理念上政府是否需要干預經濟，而在于在實踐上政府應當干預什么、什么時候干預、干預到什么程度和通過什么方式干預。人們至少已經認識到，在諸如財產權和資源壟斷、外部效應、共用品、社會性收入分配、調控宏觀經濟一類問題上，政府的干預是不可缺少的。

其實，在信奉經濟自由主義的西方主要國家的資本主義發展史上，與政府的職能相聯系，國家干預經濟生活不僅由來已久，而且從來就不是個別或偶然的現象。毫無疑問，在性質上近代以來的西方經濟體制是以市場為基礎的自由經濟體制，但與此同時，早在資本原始積累階段的重商主義晚期，西方國家就出現過以法國的柯爾培爾主義和德國的官方主義為代表的原始的國家干預主義。隨著資本主義的需要和發展，出現過托馬斯·馬爾薩斯（Thomas Malthus）的“適度干預”學說、約翰·穆勒（John Mill）的“國家適度干預學說”等主張國家干預經濟的理論及政策。

與對政府的職能再認識相關，在政府與經濟、國家與社會的相互關系方面，60年代以來西方國家先后出現了“混合經濟”、“福利國家”以及“行政國家”的現象。其中，“混合經濟”描述的是現代西方國家政府與經濟的關系，“福利國家”概括的是現代西方國家政府與社會的關系，“行政國家”表現的則是現代西方國家各個國家公共權力主體之間，以及政府與經濟、政府與社會之間的綜合關系。“混合經濟”、“福利國家”、“行政國家”分屬于不同的范疇，但卻反映了一種共同的現象，即政府在經濟和社會生活中的地位已不再是“守夜人”的角色，而是成為了其中一個積極的、不可或缺的重要組成部分，在某些情況下甚至是最主要的組成部分。例如，利用政府和政府首腦特有的影響力促進本國企業與他國企業之間的貿易或合作；再例如，發揮政府專屬的權威制定對外經貿政策，以推動或保護本國企業的發展。由于政府的這類活動和行為直接關系到社會經濟整體發展水平的持續提高，直接關系到國民生活質量的不斷提升以及其他相關的切身利益，因此，有關政府職能的定位和調整，以及連帶的政府公共行政能力的提升和強化，就合乎邏輯地成為了社會普遍關注的焦點問題之一，亦成為了當代行政學關注的焦點問題之一。政府干預經濟事實上已經成為了西方國家的一種普遍的既定國策。但是，干預的合理性或實踐效用，則取決于政府的職能定位以及政府履行職能的能力。

二、“東亞經濟奇跡”——后發展國家政府行政職能問題的產生

如果說羅斯福“新政”的實踐效用主要表現在對付經濟危機的話，那么自60年代末期以來，“東亞經濟奇跡”的出現、形成及其規模化、持續化，則從積極的意義上證明了政府職能擴展之于后發展國家社會經濟發展的突出作用。東亞“儒文化”圈國家和地區在推動社會經濟發展的過程中，普遍實行了政府主導（指導）型的經濟發展戰略。政府通過制定經濟計劃和產業政策、實行金融和價格管理、確定外資外貿體系等方法，形成了“官、產、學”高度協同的一體化的經濟發展和運行體制，進而促成了社會經濟的超常規的高速發展，創造了舉世矚目的“東亞經濟奇跡”。例如，日本通過組建通產省等方式對國民經濟實行計劃管理，通過宣示產業政策實行政府導向，通過推行行政指導等方式實行政府微觀干預，并形成了獨特的政—企關系。相比之下，韓國政府介入經濟較之日本政府程度更深、方式更直接：韓國政府通過六個五年計劃和進口替代發展戰略、出口導向型經濟發展戰略、國際化自由化科技化發展戰略三次大的戰略調整，以及一系列的產業政策和行政規制，推動了韓國經濟的迅速發展。1960—1978年韓國經濟年均增長率達到了9.9%，其中1973—1977年達到了15%，遠遠高于同期世界其他國家和地區；1962年韓國人均國民生產總值僅為87美元，1979年增加到1634美元，1991年又增加到6498美元，在不到30年的時間內韓國迅速成為了一個新興的中等發達的工業化國家。與此同時，兩國基本上保持了社會的穩定。如此驚人的可資比較的總體社會效果，至少可以證明這一時期日、韓兩國政府職能擴展的現實合理性和歷史進步意義。

東亞國家和地區在實踐方面的成功，不僅在于政府據有廣泛的權能地位，而且在于這種權能地位得到了社會的比較普遍的認同和遵從，更在于政府從權能地位出發，通過發展規劃、產業政策、行政規制等合理的方式有效地促進了社會經濟的發展和國民生活水平的提高，并因此喚醒了國民的民族自信心和自豪感。也就是說，在因果關系上，社會對政府權能地位的認同和遵從，除了傳統文化觀念的影響以外，主要是以政府通過實踐表現出來的有效地發展社會經濟的意愿和能力為基本前提的。在這一方面，東亞及東南亞儒學國家和地區的政府，通過本國爆發式的社會經濟的快速增長令人信服地向其國民證明了既定國家領導體制的可靠性，證明了政府公共政策的合理性，證明了政府公共行政管理能力的有效性，從而獲得了多數社會階層或群體的理解和認同，進而為相對的國家政治穩定和社會安定創造了條件并與之形成了良性的互動。由此證明，后起的工業化國家和地區只有在強大政府即既具有權威又具有卓越政策制定和政策執行能力政府的基礎之上，實行政府主導或指導型的、政府與市場相結合的經濟發展戰略、經濟體制和經濟政策，實行適度的政—經分離，才有可能最快、最合理、最大限度地動員、開發和組合資源，在較短的時間內形成發展勢頭并及時調整產業結構，實現經濟的快速增長和社會財富的快速積累，縮短與發達國家的距離，進而實現國家經濟現代化。它們的經驗還證明，經濟現代化的過程不可能是純經濟的過程，而只能是特定的政治、經濟、社會、文化等諸方面因素互動的過程。從基本價值認同的角度說，如果將盡快實現經濟現代化作為國家的最高目標，那么，在一定歷史時期內遵從政府的導向和經濟規制，暫時放棄有關政治理念的紛爭，避免社會動蕩，對于后發展的國家來說可能是最明智的選擇。

三、“東亞金融危機”——后發展國家政府行政職能問題的修正

東亞金融危機反映出，實現和初步實現了現代化發展目標的東亞國家和地區，其社會內蘊著的“傳統”與“現代化”的矛盾較之啟動現代化的時期更為嚴重和深刻，反映出在當代人類社會發展進步的主流特征急劇發生質量變換——工業化社會向信息化社會轉換、工業經濟向知識經濟轉換、區域經濟向全球經濟轉換的歷史性過程中，東亞國家和地區對新的、正在形成的主流經濟顯然認識、準備和參與不足，同時，在經濟持續高速增長的特有的樂觀氛圍中，顯然高估了國際金融資本對發展本國經濟的積極意義，低估了國際金融資本和經濟全球化對后發展國家可能造成的消極影響，以至于未能及時而有效地調整政府的職能和公共行政管理方式，未能及時而有效地改變經濟體制和經濟增長方式，未能及時而有效地修正政府的公共政策，因而失去了繼續引導和推動社會經濟持續增長的契機，終于以金融危機及其引發的嚴重經濟衰退的方式付出了慘重的機會成本。

由“東亞模式”的特質和屬性所決定，東亞金融危機與東亞國家和地區的政府職能、政府權力、政府體制、政府能力、政府管理方式有著直接的關系。在此意義上可以認為，東亞金融危機實際上是一種政府公共政策的危機，一種政府公共行政管理的危機。換言之，在信息時代已經到來、世界性的知識經濟和國際金融格局初步形成、世界經濟一體化程度不斷加深的新的歷史條件下，東亞各國和地區政府公共行政管理體制的僵化、失效以及缺乏足夠的靈活性，政府公共政策的滯后、失誤以及缺乏應有的前瞻性，政府公共行政能力的走低、弱化以及缺乏必要的堅定性，是造成東亞金融危機的主因之一。與此同時，由于歷史文化和現實體制的原因，東亞各國和地區能否在較短的時間內克服金融危機、實現經濟復蘇，亦首先取決于政府對危機的理解，取決于政府克服危機的意愿、理念以及相應的公共政策的選擇。其中，關于政府自身的改革及其涉及的政治、經濟、社會等各種關系的調整、修正、改變，是政府行為選擇的關鍵問題。在這里，政府改革就是對政府的行政理念、行政職能、行政責任、行政權力、行政管理體制、行政管理方式等重新做出定義，進而實現制度創新。

不同的國家關于政府職能有不同的規制，問題在于既定的規制是否有利于國家的發展進步。東亞國家和地區政府職能重釋的要旨在于改變傳統的“政府替代”，轉而由市場和社會發揮更為重要、更為廣泛的功能。從發展的意義上說，政府的職能只在于那些社會管不了、管不好、不能管、不愿管的各類公共事務。其中，承認、維護市場在資源配置中的基礎作用，是重釋政府經濟職能的核心問題，尊重經濟主體“自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束”的獨立法人地位，則是重釋政府經濟職能的關鍵所在。

東亞國家和地區重釋政府經濟職能的歷史必要性和必然性之一，就在于隨著市場主體的普遍發育成熟，而任其自由地選擇經營方式和發展道路。政府的基本經濟職能則相應轉向通過制定和執行公共政策實施宏觀經濟調控，轉向制定國家經濟發展戰略和發展規劃，轉向順應市場制定和監督市場規則。但是，在強調市場作用的同時必須看到，政府與市場一樣是不可或缺的。從成功發展的范例來看，“無論是近期的還是歷史上的，都是市場與政府形成合作關系從而糾正市場失靈，而不是取代市場”實現的，“各國需要市場來促進增長，但它們也需要有能力的政府機構來發展市場”。因此，改變政府職能并不是意味著無限地削弱政府，而是要求“政府要發揮新的、不同的作用——不是作為唯一的提供者，而是作為促進者和管理者”。東亞國家和地區政府職能的重釋只在于改變傳統政府職能的領域、范圍、方式，改變其強制力、主導力、壓迫力，而不是全面削弱政府的職能。這種“轉變政府職能”而不是弱化政府職能理念是基于這樣的認識：

自亞當·斯密創立以“經濟人”理性假定為基礎的自由主義經濟學以來，關于“看得見的手”與“看不見的手”的爭論一直是纏繞西方經濟學的主要爭論之一。東亞金融危機部分證明了“公共選擇”理論的正確，即政府存在難以克服的缺陷。“囚犯困境”理論則證明，個人的理性選擇存在著局限性，同時，個人的理性會導致集體的非理性。因此，市場亦存在著難以克服的矛盾和缺陷，因而也是會失靈的。個體生產的精確化與社會生產的無序化所導致的生產過剩是市場矛盾和缺陷的主要存在形式之一。制度的意義就在于通過制定社會行為規則，減少個人行為的盲目性和不確定性，降低生產和交易成本，最大限度地彌補和修正個人理性的不足，實現社會選擇的相對理性。政府則是制度的主要構成主體和存在形式之一。政府作為公共權力的委托主體，是制度創新、制度供給、制度變遷的主要推動者之一。當制度不能彌補和修正個人理性的不足、進而實現社會理性時，就需要通過制度創新——首先是政府改革恢復制度的功能。這一點對于后發展國家尤為重要。因為在相對的意義上，由于后發展國家廣泛存在“二元體系”結構，并且市場和市場主體發育不全、信息溝通不暢、基礎設施落后，因而理性選擇的程度更低，更需要政府通過特定的制度安排實現社會的集體理性。在大多數東亞國家和地區，由于市場規范化的程度普遍偏低，導致企業的市場開發成本普遍偏高，因此，企業主動采用新技術、研制新產品、開發新市場的主觀意愿普遍不足。這就需要政府通過制度創新提供有效的公共產品，形成有利于創新的社會環境，激發企業創新的意愿，進而提高企業的品質，有力地參與國際競爭。

東亞國家和地區政府在新的歷史條件下的社會職能可以表述為：通過制定和執行社會發展政策，從主要維護社會秩序轉向維護社會正義與公平、實現社會均衡發展，包括適時制定和執行退休養老政策、醫療保健政策、安全和保險政策、環境和資源保護政策、住房政策、物價政策、教育政策以及道德重塑等。破除資源占有的壟斷——尤其是借助公共權力實現資源占有的壟斷、實現社會財富相對公平的分配、提高國民生活質量水準而不僅僅是富裕程度，是重釋政府社會職能的基本問題。