3．行動案例

為關鍵基礎設施和重要資產保護制定一項行之有效的戰略，要求對我們面臨的威脅以及這些威脅的潛在后果有清醒的認識。“9·11”事件為我們敲響了警鐘。在這些災難性事件發生之前，美國人認為我們相對強大的力量可以使國土免受大規模攻擊。我們在冷戰中取得的勝利，使我們幾乎沒有面對過傳統意義上的重大軍事威脅，世界恐怖主義看來在中東之類的麻煩地區比在中美洲更值得關注。作為一個民族，我們一般不了解恐怖分子的動機以及隱含在他們計劃背后的深仇大恨。更有甚者，我們低估了他們能量的深度和廣度，完全預料不到他們的破壞會帶來多么可怕的后果。“9·11”事件令我們猛醒，推翻了所有這些錯誤認識。

基地組織恐怖分子把我們的運輸基礎設施的關鍵元素作為武器。他們的目標是象征著我們國家威望以及軍事和經濟力量的重要資產。攻擊的后果一瀉千里，殃及了我們的社會、經濟和政府。作為一個民族，猛然之間我們痛苦地意識到，我們國家的民主制度居然是這樣的脆弱，這種感受比第二次世界大戰后的任何時代都要強烈。

為了保護我們的關鍵基礎設施和重要資產免受恐怖分子進一步利用，我們必須了解恐怖主義行動的意圖和目標，以及他們為攻擊各種目標而采用的策略和技術。我們必須通過對需要保護的資產、它們的脆弱性以及減輕或消除這些脆弱性所要面對的挑戰進行全面評估來加深這一了解，而減輕或消除這些脆弱性是一項需要整個國家共同做出努力方能完成的任務。

關鍵基礎設施和重要資產的重要性

（1）關鍵基礎設施的重要性

美國的關鍵基礎設施部門為我們強大的國防和繁榮的經濟提供了必要的物資和服務。而且，它們持續保持的可靠性、活力和可恢復性鑄造了一種自信的氛圍，成為我們國家身份和戰略目標的重要組成部分。它們還構成了我們的生活方式，使美國人民能夠享受高于世界上任何國家的生活標準。

打開電燈開關，我們馬上能夠見到光明；拿起電話聽筒，我們馬上能夠聽到撥號音。擰開水龍頭，我們馬上能夠用到清澈的水；電、凈水和電信只是關鍵基礎設施所提供服務中的一小部分，我們把這些服務看作是理所當然的。它們已經成為我們日常生活最基本的要素，以至于只有當這些服務由于某些原因而中斷時，我們才會注意到它們。每當出現服務中斷的情況，我們都期望得到合理的解釋，并希望能服務能夠盡快恢復。

《國土安全國家戰略》把我們的關鍵基礎設施分為以下幾個部門：農業、食品、供水、醫療衛生、應急服務、政府、國防工業基地、信息和電信、能源、運輸、銀行與金融、化學工業和危險原料、郵政和遞送。

這些工業提供了：

①基本物資和服務的生產和交付

農業、食品、供水等關鍵基礎設施部門與醫療衛生和應急服務一起，為美國人民提供了其賴以生存的重要物資和服務。

能源、運輸、銀行與金融服務、化工產品制造、郵政服務和郵件遞送維系著國家的經濟并使物資和服務的整體供應得以為繼。

②相互連接和可操作性

信息和電信基礎設施連接并越來越有力地控制著其他關鍵基礎設施的運作。

③公共安全和穩定

我們的政府制度確保了我們國家的安定、自由、運轉以及構成國家公眾安全網絡的各項服務。

構成我們關鍵基礎設施的設備、系統和功能種類繁多，十分復雜。它們包括人力資產以及在運行過程中高度相互依賴的物理和網絡系統，還包括了在關鍵基礎設施發揮功能的運行中十分重要的關鍵節點。更為復雜的是，我們的大部分關鍵基礎設施通常都是互聯的，因此需要依賴其他動態系統和功能的持續正常運行。

例如，電子商務要依賴電力、信息與通信；而電力供應服務又要求運輸和配送系統正常運行，以確保發電所需燃料的供應。這樣的互依賴性已經存在很久了，是對前所未有地大規模消耗效率和生產力的運營流程進行革新的產物。由于這些相互依賴的基礎設施具有動態性質以及我們日常生活對基礎設施高度依賴，破壞或摧毀它們的成功恐怖攻擊，其巨大影響會遠遠超出受直接攻擊目標本身，并且會在直接破壞發生后的很長一段時間內持續存在。

（2）重要資產的重要性

重要資產系指這樣一些個體目標，它們如果遭到破壞，會造成大規模人員傷亡或財產損失，同時還會使我們國家的聲譽和信心受到嚴重打擊。僅就這樣的資產和活動本身而言，它們并不是確保全國范圍重要服務持續性的關鍵要素，但是它們當中的任何一個如果遭到攻擊，在最壞情況下，都會造成重大人員傷亡和/或公共衛生和公眾安全的損失。這類重要資產包括核電站、水壩和危險原料存儲倉庫等設施。

其他類型的重要資產具有象征意義，代表著美國的傳統價值觀和制度或美國的政治和經濟力量。我們的國家象征、標志性建筑物、紀念碑和歷史遺跡珍藏了我們的歷史和光榮成就，表現了我們國家的莊嚴偉大。它們代表著美國人民的理想和生活方式，因此也是恐怖分子垂涎的攻擊目標，特別是當有重大慶祝活動在那里舉行并且有大量人群聚集的時候。

重要資產的所屬關系差異很大。私營部門擁有并運營著水壩、核電站以及國內大部分具有重要商業價值或象征意義或者有大量人群家居或工作的大型建筑。國家紀念碑和標志性建筑物的保護往往重疊歸屬于州、地方和聯邦政府。有些則靠私營基金會管理和運作。這些事實使我們的保護工作變得更加復雜。

了解威脅

（1）恐怖主義的特征

“9·11”事件不可否認地說明，我們的關鍵基礎設施和重要資產已經成為恐怖主義極具價值的目標。這次攻擊表明了恐怖主義的決心和耐心。多次打擊的高度協調一致證明敵人在計劃和實施陰謀方面極其狡詐，這是我們以前不曾預料到的。這些攻擊表現出了基地組織恐怖分子追求目標的頑強決心。1993年，他們襲擊世貿中心塔樓的第一次企圖失敗了，8年以后，他們繼續計劃和實施第二次攻擊，這次攻擊的成功超出了他們的預期。

我們的恐怖主義敵人證實他們是機會主義的，靈活性很強。從對世貿中心的兩次攻擊中不難看出，他們從經驗中汲取教訓，避強就弱，不斷修改自己策略和攻擊目標。隨著越來越多的可預料目標加強了安全措施，他們將目標轉移到保護力量薄弱的資產。因此，針對恐怖分子的具體策略或目標采取對策，很有可能會迫使恐怖分子轉而采用其他策略。

恐怖分子不僅在選擇攻擊目標方面足智多謀，在選擇和使用具體暴力工具方面也同樣如此。他們一旦發現薄弱環節，馬上就會選擇時間和地點不擇手段地加以利用。恐怖分子想方設法獲取武器，其中從威力巨大的傳統炸藥和輕武器到大規模殺傷武器，稱得上應有盡有。他們通常根據目標的特點決定使用什么武器，有些時候則根據所使用的特定類型武器，如核武器或生化武器，來決定攻擊什么目標。方法和目的的匹配只受恐怖分子的創造性和資源限制。唯一不變的是，他們在追求戰略目標時，希望造成最大程度的破壞、傷亡和動蕩。

恐怖主義在未來的一段時間內還會存在。“9·11”事件后布什總統指出，與恐怖主義的斗爭將是一個漫長的過程。恐怖分子的工具和策略會改變，但他們的基本決心是不變的。那些對美國及美國的利益心存敵意的人把恐怖活動視為對付我們的一大有力武器，只有到我們拿出證據證明對付恐怖主義已經不在話下的時候，他們才會放棄幻想。

（2）可能的攻擊的性質

恐怖主義與我們的較量涉及政治、經濟和心理等多方面的目標。恐怖分子為了達到他們的目的，可能會把攻擊關鍵基礎設施和重要資產選作風險較低的手段，企圖以此造成大規模人員傷亡、動蕩和恐慌。

恐怖分子把目標鎖定在關鍵基礎設施和重要資產上是為了達到以下三種目的。

對基礎設施直接產生影響：通過對關鍵節點、系統或功能的直接攻擊，連鎖性破壞或阻礙關鍵基礎設施或重要資產的運行。

對金融服務部門重要資產密布的世貿中心塔樓實施攻擊，立竿見影地破壞了這些設施并造成服務中斷，這是對基礎設施直接產生影響的例子。

對基礎設施間接產生影響：通過公共和私營部門對攻擊的反應，給政府、社會和經濟造成連鎖性破壞和帶來經濟后果。

“9·11”事件造成公眾不愿乘飛機旅行和其他經濟問題，是這種影響的例子。要想減輕這類攻擊帶來的嚴重后果，需要對政策和對策進行認真評估，了解攻擊會給公眾造成什么心理影響，恰當權衡對小規模攻擊采取具體行動的利弊。

利用基礎設施：利用某個基礎設施的元素來破壞另一目標。

在“9·11”事件中，恐怖分子利用航空基礎設施攻擊世貿中心和五角大樓這兩個美國經濟和軍事力量的中心。確定這類攻擊造成的連鎖性跨部門潛在后果極其困難。

保護關鍵基礎設施和重要資產面臨的挑戰

新的前線

我們的科技高度發達的社會和制度其實就是恐怖分子大有可乘之機的潛在攻擊目標。我們的關鍵基礎設施工業為適應作為其服務對象的市場的需要而高速地變化著。規劃及實施關鍵基礎設施和重要資產保護所必需的很多專門技術從沒有被聯邦政府采用過，其中不乏如何準確確定哪些設施和資產必須得到保護的專業技術。實際上，在這場新型戰斗中，防護工作的第一線已經轉移到了我們的社區以及構成我們關鍵基礎設施部門的機構個體中。

私營行業擁有并運行著大約85%的關鍵基礎設施和重要資產。設施的運營者一直在履行保護自己的物理資產免受未經授權外來者入侵的職責。然而這些措施在傳統意義上無論多么有效，一般都不是專為應對重大軍事和恐怖主義威脅或者由這些威脅造成的連鎖性經濟和心理影響而設計的。

關鍵基礎設施和重要資產的獨有特征、它們的持續快速發展以及使保護工作復雜化的各種重大障礙，要求關鍵性公共和私營部門攜起手來，進行史無前例的合作和協調。我們的國家僅地方政府轄區就有87000多個。我們面臨的挑戰是要建立一種能夠加強保護力度，而不僅是完全模仿的相互協調和相互補充的系統，這個系統還要適應合作者相互間的重要需求。此外，我們很多關鍵基礎設施是跨越國界的，因此保護工作還離不開國際合作的基礎。

新的范例：合作和伙伴關系

開放的社會、極富創造性和反應迅速的經濟市場以及形成自我認知和個人自由的價值體系，為我們的國家創造了財富，建立了強有力的國家安全系統，為未來灌輸了一種民族自信心。破壞我們的傳統、價值觀和生活方式是恐怖主義的主要目標。具有諷刺意味的是，使我們得以充分享受自由的美國社會原則，也為恐怖分子的活動創造了方便的環境。

當我們努力了解恐怖主義的性質、尋找對付他們的適當方法的時候，我們需要有一套用以攜手作戰的新型合作結構與機制。冷戰時期，很多政府和私營機構將他們的部分物理和信息基礎設施孤立起來，形成所謂的“大禮帽”以確保安全。現在再用這樣的辦法來法保護我們的國土免受意志堅定的恐怖分子攻擊已經無法奏效了。要想激勵舉國上下自覺開展快速適應當前形勢的保護行動，就離不開公共-私營部門相關人員的相互信任與密切合作，而絕不能再使用傳統的命令和控制了。

“9·11”事件以后，各級政府和私營部門都增加了對安全的投入。恐怖主義日漸猖狂，我們只有這樣做才能保護我們的國家和我們自己。保護工作要求各級政府和私營部門付出高昂的成本，其中包括開發新技術、新工具和新方案所需的開銷。因此，行之有效的保護戰略必須與由國家精英們通過信息創新和共享、最佳實踐措施和共享的資源開發出來的規劃周密、高度協調的方法相結合。

國家的恢復能力：長期持續的保護工作

對抗恐怖主義是一場曠日持久的斗爭。恐怖主義的動態特性意味著我們必須在威脅長期存在、不斷發展的環境下加強對我們的關鍵基礎設施和重要資產的保護。

一般而言，我們國家的關鍵基礎設施生機盎然，具有很強的恢復能力。這些特性得自于幾十年來抵御颶風、洪水之類自然災害以及居心不良者的惡意行動的經驗。關鍵基礎設施部門從每次破壞中總結教訓，將其運用到日后的保護、反應和恢復工作之中。例如，“9·11”事件發生后，紐約的電力系統在曼哈頓除世貿中心爆炸發生地點以外的其他地區依然工作正常。而且，當世貿中心爆炸地點需要時，這里的電力服務很快就恢復了，有力地支持了營救和恢復工作。這是體現美國人才智的一個極好例子，是1993年世貿中心爆炸和其他恐怖事件經驗教訓的成功應用。

恢復能力是美國大多數社區的特征，這一特征體現在人民與自然災害的斗爭中。隨著時間的推移，連續遭受自然災害地區的居民把握了災情發生時的情況。這些地區的公共機構和居民逐漸了解了災難的性質，也懂得自己在處理災難后果時應承擔哪些責任和義務。他們還熟悉并依靠贏得了信賴的社區系統以及用以支持保護、反應和恢復工作的資源。因此，他們對于自己所在社區與處理災情和從災害事件中吸取教訓的能力充滿了信心。

全國的各種機構和居民也必須像這樣逐漸了解恐怖主義的性質、其所帶來的后果以及自己在與恐怖主義的斗爭中所應承擔的責任。從理想的角度而言，他們應熟悉并信賴自己所在社區現有的保護、反應和恢復機制。私營機構和居民必須與地方政府攜手合作，不斷改善這些系統和資源，以保護我們的國家免受恐怖主義攻擊。

我們面對的挑戰是總結、理解并應用“9·11”事件的教訓，保護我們的關鍵基礎設施和重要資產，預防其未來遭受恐怖分子攻擊。我們的能力將決定我們對現有危險環境的適應程度，決定我們能否在不改變自己的價值觀和生活方式的條件下成為一個更加強大、更加興旺的國家。

保護工作面臨的挑戰見下表：