1．執(zhí)行摘要

本文闡明了《國土安全國家戰(zhàn)略》提出的一個核心任務領域——通過保護關鍵基礎設施和重要資產減輕國家面對恐怖主義活動的脆弱性所必須經由的道路。

《關鍵基礎設施和重要資產的物理保護國家戰(zhàn)略》（以下簡稱“本戰(zhàn)略”）確定了一系列明確目標和目的，概述了加強對于公共衛(wèi)生和公眾安全、國家安全、政府運作、經濟穩(wěn)定和公眾信心來說至關重要的基礎設施和資產保護的指導方針。它還提供了一個統(tǒng)一的框架，確定了近期開展重點保護工作和調整資源配置的具體方案。最為重要的是，它為政府、工業(yè)界和社會公眾各行其責，共同保護我們的關鍵基礎設施和資產的合作環(huán)境打下了基礎。

本戰(zhàn)略認識到，作為對2001年9月11日事件的反應，全國的公共和私營實體采取了很多重要措施來改善其關鍵設施、系統(tǒng)和功能的安全狀況。在這些努力的基礎上，本文為在關鍵基礎設施和重要資產保護中起重要作用的聯(lián)邦部門和機構指明了方向。它同時還對州和地方政府、私營部門實體和全美各地相關人士提出了所應采取的措施，用以加強我們共同的基礎設施和資產的安全。從這個角度看，本戰(zhàn)略屬于并適用于整個國家，而絕非僅僅針對聯(lián)邦政府及其組成部門和機構。

新任務

“9·11”事件表明，我們的國家在恐怖主義集中強大力量實施大規(guī)模破壞的威脅面前有多么脆弱。這一天發(fā)生的事件同時還證明，我們的恐怖主義敵人在制定和執(zhí)行計劃上多么有決心和耐心，手段有多么狡猾。我們自由社會的基本特性極大地方便了恐怖分子的行動和策略，同時也阻礙了我們預防、阻止或減輕恐怖活動造成危害的能力。基于這些事實，在全國范圍內實施全面物理保護勢在必行。

確定終極戰(zhàn)略目標

加強國家關鍵基礎設施和重要資產保護的戰(zhàn)略目標包括：

確定和穩(wěn)妥保護關系到全國公共衛(wèi)生和公眾安全、政府運作、經濟穩(wěn)定、國家安全以及公眾信心的關鍵基礎設施和資產。

及時發(fā)出警報，確保面臨迫近的具體威脅的基礎設施和資產得到保護。

制定具體方案并建立一個合作環(huán)境，使聯(lián)邦、州、地方政府和私營部門得以更加有效和效率更高地保護由他們控制的基礎設施和資產，從而確保有可能成為恐怖分子長期攻擊目標的其他基礎設施和資產安全無恙。

國土安全和基礎設施保護：共同的責任

保護美國關鍵基礎設施和重要資產的任務要求我們轉而采用一種全新的全國合作方式。國土安全的基本原則與歷史沿襲的國家安全原則有著根本性差別。從傳統(tǒng)意義上說，國家安全主要是聯(lián)邦政府的責任。國家安全是通過保衛(wèi)我們的領空和國家邊境的軍隊、外交人員和情報人員的共同努力以及保護我們的國家利益的海外行動實現(xiàn)的。

國土安全，特別是對關鍵基礎設施和重要資產的保護，則是全體民眾的共同責任，不可能由聯(lián)邦政府獨當一面。它需要聯(lián)邦、州和地方政府、私營部門以及全國相關人士采取協(xié)調一致的行動。

行動案例

要想制定和實施一項穩(wěn)健的戰(zhàn)略來保護我們的關鍵基礎設施和重要資產并防止這些關鍵基礎設施和重要資產被恐怖分子進一步利用，我們就必須了解敵人的動機以及他們慣用的伎倆和目標。同時，我們還必須綜合評估需要得到保護的基礎設施和資產、它們的脆弱性以及消除或減輕脆弱性所要面臨的挑戰(zhàn)，后者是需要全國上下共同做出努力方能完成的任務。

（1）關鍵基礎設施的重要性

美國的關鍵基礎設施部門為國家安全、政府運作、經濟活力和生活方式提供了基礎。而且，這些關鍵基礎設施的可靠性、安全性和可恢復性給人民以信心，從而成為我們的國家特征和國家意志的重要組成部分。關鍵基礎設施支撐了我們的日常生活，使我們得以享受世界上最高的一種生活標準。

構成關鍵基礎設施的設備、系統(tǒng)和功能種類繁多，十分復雜。它們包括人力資產以及在運行過程中高度相互依賴的物理和網絡系統(tǒng)，還包括在關鍵基礎設施發(fā)揮功能的運行中十分重要的關鍵節(jié)點。

（2）重要資產的重要性

重要資產和重大活動是單個的攻擊目標。這樣的資產如果遭到攻擊，在最糟的情況下，不僅會導致大規(guī)模人員傷亡和財產損失，而且還會影響我們國家的聲譽、士氣和自信心。

單個而言，核電站和水壩之類的重要資產對于國家級關鍵服務的連續(xù)性或許并不十分重要。但是對這些目標的成功襲擊，除了從長遠來看會對公共衛(wèi)生和公眾安全不利之外，也許還會導致人員和財產的重大損失。另外，還有一些重要資產則象征著美國傳統(tǒng)的價值觀和制度或者美國的政治和經濟力量。我們的國家標志性建筑物、紀念碑和歷史遺跡珍藏了我們的歷史和光榮成就，表現(xiàn)了我們國家的莊嚴偉大。它們代表著美國人民的理想和生活方式，因此也是恐怖分子垂涎的攻擊目標，特別是當有重大慶?；顒釉谀抢锱e行并且有大量人群聚集的時候。

（3）了解威脅

①恐怖主義的特征

發(fā)生在世貿中心和五角大樓的“9·11”事件反映了恐怖主義敵人的決心。他們持續(xù)幾年以世貿中心塔樓為目標，表明了恐怖分子的殘酷無情和堅韌耐心。恐怖分子也是機會主義的，靈活性很強。他們從經驗中汲取教訓，避強就弱，不斷修改自己策略和攻擊目標。隨著越來越多的可預料目標加強了安全措施，他們將目標轉移到保護力量薄弱的資產。因此，針對恐怖分子的具體策略或目標采取對策，很有可能會迫使恐怖分子轉而采用其他策略。

②可能的攻擊特性

恐怖分子追求的長期戰(zhàn)略目標包括對關鍵基礎設施和重要資產的攻擊?？植婪肿右躁P鍵基礎設施為目標發(fā)起的攻擊大體上是為了造成以下三種后果：

直接影響基礎設施：通過對某一關鍵節(jié)點、系統(tǒng)或功能的直接攻擊，連鎖性破壞或阻礙關鍵基礎設施或重要資產發(fā)揮功能。

間接影響基礎設施：通過公共和私營部門對攻擊的反應，給政府、社會和經濟帶來連鎖性破壞和經濟損失。

利用基礎設施：利用某一個基礎設施的元素破壞或摧毀另一目標。

國家政策和指導方針

本戰(zhàn)略重申了有關關鍵基礎設施和重要資產保護的長期國家政策。它同時還提出了行將支撐國內保護戰(zhàn)略的一系列指導方針。

（1）國家政策綜述

作為一個民族，我們有責任全力保護我們的關鍵基礎設施和重要資產，以防恐怖活動會：

削弱聯(lián)邦政府執(zhí)行重要國家和國土安全任務和確保普通公共衛(wèi)生和公眾安全的能力；

破壞州和地方政府維護法令和提供最低限重要公共服務的能力；

破壞私營部門確保經濟有序運作和提供重要服務的能力；

削弱公眾的士氣以及對國家經濟和政治制度的信心；

我們必須齊心協(xié)力，利用必要的工具保護我們的關鍵基礎設施和重要資產。

（2）指導方針

本戰(zhàn)略共有八項指導方針：

保障公眾安全、公眾信心和各項服務；

明確責任和義務；

鼓勵和推動各級政府之間以及政府與工業(yè)界之間建立合作伙伴關系；

鼓勵推出可能的市場解決方案并通過政府集中干預彌補市場紊亂造成的損失；

促進有意義的信息共享；

加強國際合作；

開發(fā)以抵御恐怖分子威脅的技術和專業(yè)技能；

保護個人隱私和憲法所保障的自由。

通過有組織的合作來保護關鍵基礎設施和重要資產

本戰(zhàn)略的實施需要有統(tǒng)一的組織、明確的目的、對角色、責任和義務的深入了解以及一系列被普遍接受的合作流程?？煽康慕M織計劃可以推動各級公共和私營部門有效參與和相互合作。沒有這樣的計劃，協(xié)調和整合國內保護政策、制定規(guī)劃、配置資源、評估業(yè)績以及實施向聯(lián)邦、州、地方政府和私營部門授權的方案的任務就不可能完成。我們的行動戰(zhàn)略必須對這些實體提供其賴以支撐的基礎，使它們得以運用必要的核心力量、專業(yè)技術和經驗應對迫在眉睫的威脅，實現(xiàn)協(xié)調一致的目標。

（1）聯(lián)邦政府的責任

聯(lián)邦政府具有廣泛組織、召集和協(xié)調其管轄權限內政府機構和私營部門的能力。它有責任制定連貫的政策和戰(zhàn)略以及執(zhí)行這些政策和戰(zhàn)略的實施計劃。在國土安全方面，聯(lián)邦政府將協(xié)調政府和私營機構的補充性努力和能力，以提高我們長期保護每個關鍵基礎設施和重要資產的水平。

每次恐怖事件都會對國家產生潛在影響。因此，聯(lián)邦政府將在確保實現(xiàn)本戰(zhàn)略《介紹》詳述的三大主要目標的過程中發(fā)揮領導作用。這一領導責任涉及：

密切關注我們最關鍵的設施、系統(tǒng)和功能，督促經濟部門和政府機構做好防范準備。

確保聯(lián)邦、州、地方政府和私營實體攜手合作，共同保護面臨威脅和/或其損失會對國家造成重大影響的關鍵設備、系統(tǒng)和功能。

及時對州、地方政府和私營部門合作伙伴提供并協(xié)調與之相關且具有行動意義的國家級威脅信息、威脅評估和威脅警報。

制定并執(zhí)行全面的多級保護政策和計劃。

探索各種潛在激勵選擇方案，以鼓勵利益相關人遇到特殊保護問題時自行開發(fā)解決方案。

開發(fā)跨部門、跨轄權的保護標準、指南、規(guī)范和協(xié)議。

促進關鍵基礎設施和重要資產保護最佳處理方式、實踐流程和脆弱性評估方法的共享。

進行試驗性項目和計劃示范演示。

促進先進技術的開發(fā)和轉讓，利用私營部門的專業(yè)技能優(yōu)勢。

在全國范圍內開展關鍵基礎設施和重要資產保護教育，提高全民保護意識。

提高聯(lián)邦政府與州、地方政府以及服務供應商合作的能力。

（2）聯(lián)邦領導部門和機構

《國土安全國家戰(zhàn)略》為關鍵基礎設施和重要資產保護提出了一個基于部門的組織框架。它指出聯(lián)邦領導部門和機構有責任協(xié)調保護活動，有責任發(fā)展和維護與州、地方政府以及關鍵部門工業(yè)機構之間的合作關系。

除了確保聯(lián)邦政府擁有和運營的基礎設施和資產的安全以外，聯(lián)邦領導部門和機構還應在以下方面對州、地方政府和私營部門合作伙伴提供幫助：

組織和實施保護工作，保持操作計劃的連貫性，提高對關鍵設施、系統(tǒng)和功能脆弱性及其所受威脅的了解和認識。

驗證和推廣具體部門行之有效且高效率的保護手段和方法。

擴大部門內各私營實體之間及政府與私營實體之間有關安全信息的自愿共享。

（3）國土安全部

在這個新的組織規(guī)劃中，作為聯(lián)邦機構、州和地方政府以及私營部門之間合作主要聯(lián)絡人和推動人，國土安全部將負責對跨部門保護工作做全面協(xié)調。致力于跨部門協(xié)調的國土安全部還將負責具體修訂和實施本戰(zhàn)略核心部分的工作。

（4）其他聯(lián)邦部門和機構

除了指定的聯(lián)邦部門和機構外，聯(lián)邦政府還將依靠其他部門和機構獨有的專業(yè)技術來加強對國土安全的保護力度。此外，適合于所有部門的全面方案一般會包含國際成分和需要，這要求發(fā)展與其他國家政府或機構的協(xié)調關系，同時要求與外國政府共享信息。因此，國務院將通過為與我們的盟國達成雙邊和多邊基礎設施保護協(xié)議打下基礎，來支持部門保護方案的制定和執(zhí)行。

（5）州和地方政府的責任

作為我們國家組成部分的50個州、4個托管領地和87000個地方轄區(qū)在保護關鍵基礎設施和重要資產的工作中起著重要且獨特的作用。與聯(lián)邦政府相同，州和地方政府也應該確定并保護其在轄區(qū)內擁有和運行的關鍵基礎設施和重要資產。

州政府還應通過與指定的聯(lián)邦領導部門和機構密切合作，在本轄區(qū)和地區(qū)協(xié)調保護行動、應急響應行動和資源支持。州政府應該深入協(xié)調關鍵基礎設施和重要資產保護的規(guī)劃和準備工作，運用統(tǒng)一標準確定設施和資產的關鍵性，確保保護的重點投資，規(guī)范轄區(qū)內的防范工作。當面臨的威脅超出轄區(qū)和轄區(qū)內實體的能力時，州政府還應疏通尋求聯(lián)邦政府協(xié)助的渠道。最后，州政府還應該推動安全信息和威脅警報的交流下達到地方政府一級。

當需求超出了地方政府的能力時，州和地方政府可以尋求聯(lián)邦政府進行協(xié)調、提供支持和資源。關鍵基礎設施和重要資產的保護需要各級政府間的廣泛合作。國土安全部的設立，尤其是為了在包括關鍵基礎設施和重要資產保護在內的國土安全問題上協(xié)調州和地方政府的工作。其他聯(lián)邦領導部門、機構和執(zhí)法機關將在具體保護關鍵基礎設施和重要資產時提供必要和適當的支持。

（6）私營部門的責任

我們的關鍵基礎設施和重要資產主要由私營部門擁有和運營。私營部門的公司在制定風險管理計劃時往往十分慎重，同時把對安全的投資看作是商業(yè)運作和樹立用戶信心的必備功能。此外，在當前威脅叢生的環(huán)境中，私營部門通常把守著保護自身設施的第一道防線。因此，私營部門基礎設施的所有者和運營者應該對自己的規(guī)劃、擔保和投資方案重新進行評估和調整，以便更好地適應由惡意暴力行為帶來的日益增長的風險。自“9·11”事件以來，為了適應新的危險環(huán)境，很多企業(yè)增加了限度投資并加強了安全保衛(wèi)工作。就大多數企業(yè)而言，對安全的投資水平反映了隱含風險與后果之間的平衡，這一平衡基于：（1）對風險環(huán)境的了解；（2）在經濟上合理、在競爭激烈的市場中或在政府資源有限的環(huán)境中得以生存的要素。如果說恐怖主義威脅的動態(tài)特性以及后果的嚴重性與潛在的攻擊謀劃相關，那么私營部門自然會尋求從政府得到信息，以幫助它們更好地做出關鍵基礎設施安全投資決策。

同樣，當私營部門面臨的威脅超出了企業(yè)的自我保護能力、超越了合理的附加投資水平時，它們也會尋求政府提供幫助。鑒于此，聯(lián)邦政府應該與私營部門（以及州和地方政府）密切合作，確保國家級關鍵基礎設施和資產的安全；及時發(fā)出警報，確保面臨迫在眉睫具體威脅的基礎設施和資產得到保護；創(chuàng)造一個能使私營部門在其中更好地履行具體保護責任的環(huán)境。

（7）近期藍圖：跨部門的安全重點

本文《跨部門的安全重點》一章概述的問題和安全方案是近期需要優(yōu)先考慮的國家重點。它們集中體現(xiàn)在關鍵基礎設施和重要資產保護所遇到的阻礙上，而這些阻礙會對政府、社會和經濟的多個部門產生巨大影響。針對這些得到確認的問題的潛在解決方案，如信息共享、威脅提示和警報等，具有杠桿的推動作用，一旦得以實施，我們國家保護全國關鍵基礎設施和重要資產的能力將會得到整體提升。因此，國土安全部以及被指定的聯(lián)邦領導部門和機構將會實施周密計劃，以支持這章闡明的各種行動。

本戰(zhàn)略從以下五個方面提出了跨部門的重點方案。

①計劃和配置資源。本戰(zhàn)略在這個方面提出了八個重點方案。

為政府和工業(yè)的關鍵基礎設施和重要資產的保護計劃創(chuàng)建合作機制。

確定需要保護的關鍵重點并為其開發(fā)適宜的支持機制。

在公共和私營部門之間促進風險管理專業(yè)技能的共享。

為積極采取安全強化措施的私營機構確定方案選項。

協(xié)調和鞏固聯(lián)邦政府和州政府的保護計劃。

建立一支隊伍，負責對關鍵基礎設施或重要資產遭到攻擊后的重建和恢復工作所遇到的法律障礙進行分析研究。

建立一個完整的關鍵基礎設施和重要資產地理空間數據庫。

與我們的國際伙伴共同制定關鍵基礎設施保護規(guī)劃。

②信息共享、跡象發(fā)現(xiàn)和預警。本戰(zhàn)略在這個方面提出了六個重點方案。

定義與保護相關的信息共享需求，建立行之有效且高效率的信息共享流程。

行使2002年《國土安全法》賦予的法定權威和權力，保護私營部門的敏感安全信息和私有信息。

促進關鍵部門信息共享和分析中心的發(fā)展和運作。

改進國內威脅數據的采集、分析和發(fā)布流程，使其能夠達到州和地方政府以及私營行業(yè)一級。

支持州和地方政府以及被指定的私營部門實體開發(fā)公用的安全通信系統(tǒng)。

全面實施國土安全顧問系統(tǒng)。

③人員的可靠性、建立人力資產和提高人員認識。本戰(zhàn)略在這個方面提出了六個重點方案。

協(xié)調人員可靠性國家標準的開發(fā)。

為進行人員背景篩選工作的公司制定認證計劃。

為私營部門安全官員開發(fā)一種認證制度或樣板式安全培訓計劃。

確定需求和制定保護重要人員的計劃。

促進公共和私營部門之間共享用于保護的專業(yè)技術。

為關鍵基礎設施和重要資產保護制定和實施一項在全國范圍內提高公眾認識的計劃。

④技術研發(fā)。本戰(zhàn)略在這個方面提出了四個重點方案。

協(xié)調公共和私營部門的安全研發(fā)活動。

協(xié)調公用標準以確保通信系統(tǒng)的兼容性。

開發(fā)識別和鑒別人員身份的方法。

提高技術監(jiān)督、監(jiān)控和檢測的能力。

⑤建模、仿真和分析。本戰(zhàn)略在這個方面提出了七個重點方案。

把建模、仿真和分析整體融合到國家基礎設施和資產保護計劃和決策性支持活動之中。

開發(fā)能夠應對恐怖主義攻擊的短期和長期影響的經濟模式。

發(fā)展關鍵節(jié)點/阻塞點和互依賴性分析的能力。

根據部門預警流程和行動之間的沖突模擬各部門的互依賴性。

就網絡和物理威脅、脆弱性和后果建立綜合風險模型。

開發(fā)能夠提高信息完整性的模型。

特殊的保護域

除了本戰(zhàn)略提出的跨部門問題外，具體的基礎設施部門和特殊類別的重要資產也存在很多問題需要采取行動。相關的考慮和方案將在本戰(zhàn)略的最后兩章中討論。

（1）保護關鍵基礎設施

本戰(zhàn)略針對以下關鍵基礎設施部門提出了重點保護方案：

農業(yè)和食品；

水資源；

醫(yī)療衛(wèi)生；

應急服務；

國防工業(yè)基地；

電信；

能源；

運輸；

銀行與金融；

化學工業(yè)和危險原料；

郵政和遞送。

（2）保護重要資產

本戰(zhàn)略針對以下類別重要資產提出了重點保護方案：

國家紀念碑和標志性建筑物；

核電站；

水壩；

政府設施；

商業(yè)重要資產。