第一節 公共權力（資源）的類型、價值及演化

公共權力，主要是指人民通過選舉等方式賦予政府的各項權力，包括決策權、管理權、執法權等。這些權力在實際運行中又派生出審批權、處罰權等更為具體的權力類型。

為什么現代社會必須要有公共權力？這是國家運轉和政府執政的現實需要，也是維護公共秩序與社會穩定的必要條件。政府要想有效地管理和調節國民經濟與社會生活，必須掌握一定的權力，以貫徹自己的戰略和決策，維護社會的秩序與穩定。為此，政府往往還要掌握一定的經濟資源和社會資源，以調節供需，平衡各種利益關系。

我國由于長期受計劃經濟的影響，國家控制的經濟資源種類繁多。這些資源有些與國外具有相似性，如營業執照和進出口配額，有些則帶有鮮明的中國特色，如“雙軌制”時期的物資指標和批文。除經濟資源外，我國政府還控制種類繁多的社會資源，如戶口、暫住證、準生證、港澳通行證等。這些資源對于需求者來說意義重大，甚至不可或缺，所以同樣具有較高的價值。

無論經濟資源還是社會資源，其共同特點在于資源本身的稀缺性。無論是貸款額度、進出口指標還是政府采購合同，供給量都總體有限，但社會對于這些資源的需求卻無比巨大。相對有限的供給與相對無限的需求之間的根本性矛盾，決定了資源的高度稀缺性和價值。在價格“雙軌制”時代，一紙批文可以換取百萬財富。在銀根緊縮時期，貸款就是企業的救命口糧。這些都是資源稀缺性的具體體現。

政府控制的各類資源總體稀缺，但是具體到每一類特定資源，其稀缺性往往又會隨著時代的發展而不斷變化。在每一個特定歷史時期，最為稀缺的資源往往不盡相同，頗有“風水輪流轉”之意。例如，在20世紀80年代價格“雙軌制”的鼎盛期，物資指標和批文含金量最高；進入90年代后，一度的“開發區熱”和“房地產熱”使得土地和炒賣土地的貸款變得最為緊俏；“房地產熱”退潮所造成的建筑業產能過剩、開工不足的困境，則使得建筑工程項目變得炙手可熱。

在近幾年，同樣可以觀察到各類資源在稀缺性和價值方面的迅速變化。國際金融危機期間，產業界風聲鶴唳，內需不足，各方對于國家4萬億投資項目的爭奪日趨“白熱化”，并掀起新一輪的“跑部錢進”熱潮。在當時相對寬松的貸款政策推動下，很多銀行為了完成放貸指標，甚至主動追求優質企業。之后，為了抑制通貨膨脹，國家著手收縮銀根，不僅使企業對貸款十分饑渴，銀行機構之間也掀起攬儲大戰，這一方面使銀行恢復了對企業的談判優勢；另一方面也使得擁有大量資金的單位“擁兵自重”，面對急于攬儲的銀行有著極大的討價還價空間。

在這個例子中，控制通脹的大背景以及國家緊縮銀根的相關政策，使得企業、銀行、存款單位三方的談判地位發生了微妙的逆轉，從而使得三者之間的交易形勢和交易條件相應變化。在正常的存貸款業務之外，企業為了獲得貸款向銀行機構負責人行賄，以及銀行分支機構為了完成攬儲任務而向潛在存款單位的負責人行賄，都是可以預料的結果，因為這些手法在過去30年中已經被各方反復使用，被曝光和查處的案例不勝枚舉。

除了上文所分析的資源價值的相對變化之外，有些情況下資源價值還會發生絕對變化。例如，隨著我國戶籍制度改革的穩步推進，戶籍制度衍生出來的城鎮戶口、暫住證等一度炙手可熱的資源的價值逐步下降，甚至會最終退出歷史舞臺。同時，另外一些資源可能會因公共政策變化而價值激增。例如，北京市的私車牌照過去敞開供應，但從2011年1月開始，每月發放的車牌控制在2萬張左右，使其瞬間成為萬人競購的高度稀缺資源，甚至帶動帶牌二手車價格飆升。由此可見，公共政策的變化往往是導致資源稀缺性變化的最直接原因和最重要推手。

綜上所述，改革開放30年來，無論是國家的宏觀經濟形勢還是某些具體的公共政策，都能夠直接提高某些資源的稀缺性，從而使掌握這些資源的部門和人員擁有極大的運作騰挪空間。與此相對應，腐敗“重災區”也呈現明顯的領域變化特征，從20世紀80年代的物資流通領域，到90年代的金融行業和國有企業，再集中于當前的建設行業和土地領域?？偟膩砜?，在每一個歷史時期，擁有當時最稀缺資源的領域就會成為腐敗“重災區”。

公共權力與公共資源是腐敗行為最基本的前提條件，同時也是無法徹底根除的條件。不可否認，政府進行宏觀調控和經濟管制確屬維護發展所必需，即使是奉行自由主義經濟政策的西方國家政府，也同樣擁有廣泛的經濟資源和管制措施，而且我國的現實國情也使得政府有必要加強社會管理，繼續掌握某些社會資源。從某種程度上來說，公共權力和公共資源是政府的執政之基，只要政府存在，就必須掌握一定的權力和資源。

當然，公共權力和公共資源長期存在，并不意味著其不可改變。上文已經分析了各類資源所經歷的價值變化。公共權力和公共資源都是變量而不是常量。例如，一度泛濫的行政審批項目曾經是基層官員以權謀私的重要資本，我國近年來通過自上而下強力推進行政審批制度改革，成功壓縮了各級政府手中的行政審批項目，從而顯著減少了基層官員的腐敗資本。

筆者認為，公共權力并非越多越好，應控制在合理、必要、適度、可控的范圍之內。除了要適度壓縮公共權力和資源之外，對于那些確屬必要、應予以保留的公共權力和資源，則應嚴格管理和規范。事實證明，公共權力和公共資源本身并不必然導致腐敗，問題主要出在權力的行使方式以及資源的分配方式與過程。以公共資源為例，它們歸根到底是由政府部門及其公職人員具體管理和分配，如果分配規則缺失或不明確、分配過程不透明、分配結果不公開、分配決定無須解釋，公職人員就擁有極大的自由裁量權，也就掌握了充足的腐敗資本。所以，對于那些確屬必要的公共權力和公共資源，我們并非完全無能為力，而是可從規范權力行使和資源分配入手，逐步減少其中的腐敗機會。

在了解公共權力和資源的必要性、普遍性及基本特征之后，我們需要進一步分析公職人員究竟如何濫用公共權力和資源，以達到個人私利最大化的目的。這是下文所要探討的內容。