第三節 雄安新區城市開發模式芻議

王希巖

摘要：通過制度比較，對新加坡、香港城市開發建設的經驗進行分析，總結利弊得失，探討在雄安新區建立市場為主、保障為輔租售并舉的城市開發建設新模式。雄安新區在啟動之初應從千年大計的高度出發，做好頂層設計，把房地產稅的開征納入議事日程，為全國范圍地方公共財政改革樹立標桿。

關鍵詞：雄安新區 城市開發模式 千年大計 房地產稅

一、引言

2017年4月1日，中共中央、國務院印發通知，決定設立河北雄安新區，先行開發起步區面積約100平方公里，中期發展區面積約200平方公里，遠期控制區面積約2000平方公里。這是繼深圳經濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區，是以習近平同志為核心的黨中央作出的一項重大的歷史性戰略選擇，是千年大計、國家大事。

在2016年召開的中共中央政治局常委會會議上，習近平總書記指出，新區建設要防止炒作土地等問題出現，要切實采取有效措施。為籌建新區，從2016年6月開始，雄安新區規劃區域內已逐步實行規劃、項目、戶籍、房地產交易等的凍結。

隨著新區設立，企業和人員大量涌入，新區房屋租賃價格不斷上漲。據雄安發布（2017），4月1日以后雄縣、安新縣759家新出租的房屋總體價格較去年出現上漲，其中商業類房屋租金漲幅平均在10%～20%，住宅類房屋租金漲幅在20%～30%。4月1日后容城縣出租的398處房屋房租同比普遍提高了2～4倍，其中商業類房屋租賃價格上漲2～3倍，住宅類房屋租賃價格上漲2～4倍。

為規范房屋租賃市場，新區三縣印發并實施了《關于加強房屋租賃市場管理工作的實施意見》，采取嚴厲打擊惡意炒作行為、挖掘現有房源供應潛力、搭建“房屋租賃信息政府服務平臺”、建立租賃市場管理聯動機制、增加房屋租賃市場供給、加強對租賃市場的日常動態監管六項措施，強化房屋租賃服務與監管。

新區建設尚未全面展開，盡管政府已對房地產一級、二級市場炒作提前作出安排部署，但由于房地產租賃市場更多是個體之間的交易，其交易行為較易逃避政府監管。同時如果不放開房地產一級、二級市場，對處于起步階段的新區政府財政而言將是一個巨大挑戰。雄安新區城市開發采用何種模式，成為新區成立伊始擺在新區政府面前的頭等大事。

二、新加坡模式面面觀

2017年4月5日，京津冀協同發展專家咨詢委員會副組長鄔賀銓做客人民網，對河北雄安新區進行解讀時表示，中央將在雄安新區試點全新的房地產改革，找出一條既能夠發展房地產，又能夠控制房價，既適合創業者，又能推動城市經濟的房地產改革新道路。鄔賀銓指出，除了傳統的模式，發展房地產還有很多思路，例如新加坡模式，政府直接管理部分土地，建成廉租房，房價很便宜，提供給有需要的人。中國工程院主席團名譽主席、京津冀協同發展專家咨詢委員會組長徐匡迪在6月6日舉辦的中國城市百人論壇2017年會上指出：“雄安新區的發展，絕不被房地產商綁架。所以這次我們要做一個徹底的變化，為中國今后城市發展嘗試走一條新的路子”。

新華社2017年4月14日電，中共中央政治局常委、國務院副總理、京津冀協同發展領導小組組長張高麗就設立雄安新區接受了新華社記者獨家專訪。張高麗表示，習近平總書記強調指出，雄安新區千萬不能搞成工業集聚區，更不是傳統工業和房地產主導的集聚區，要在創新上下功夫，成為改革先行區。新加坡模式成為雄安新區城市開發新模式的熱議選項。

鄔賀銓所說的新加坡模式主要是指新加坡的“組屋”制度。組屋是由新加坡建屋發展局建造的公共住宅，組屋的初級市場只面向新加坡公民，新加坡永久居民可在轉售市場購買組屋，而外國人則只能購買私有住宅。組屋的初級市場價格是由政府根據居民平均收入水平擬訂的，轉售市場主要面向占總人口比例15%的新加坡永久居民，故轉售市場價格也較為穩定。新加坡有82%的人口居住在政府提供的組屋里。

新加坡國土面積約714.3平方公里，僅相當于雄安新區未來建成區2000平方公里面積的1/3, 2014年人口統計為547萬，人均國民收入超過5.5萬美元。新加坡自1965年獨立后，通過強制征收私人土地積極推行土地國有化。1960年，新加坡國有土地僅占44%，當前國有土地約為90%。

新加坡的國有土地所有權分別由律政部所屬國土局及法定機構公用事業局、港灣局、建屋發展局等行使，建屋發展局、市區重建局、裕廊管理局、港灣局等都有一定的土地收用權。其中，市區重建局收用土地主要用于城市開發與改造，建屋發展局收用土地主要用于建設公共住宅，裕廊集團收用土地主要用于提供工業廠房租賃。

新加坡的國有土地采取批租的方式進行競標轉讓，國家發展部、貿工部和財政部根據當年的財政預算制訂土地供應計劃，住宅用地由市區重建局組織批出，工業用地由裕廊管理局組織批出。國有土地使用權的出讓期限一般為居住用地99年，娛樂場所用地15～30年，廠礦等生產用地60～90年，文化教學用地30年。此外，還有少量政府用地的使用權為999年。

依照《財產稅法案》（Property Tax Act），新加坡財產稅對“所有房屋、建筑、土地和公寓的年度價值按其某一稅率或復合稅率”征收。新加坡財產稅開征始于1961年1月1日，計稅依據為不動產的年租金，覆蓋城鎮與鄉村。為鼓勵自住購房，所有者自住房產稅率為4%，其他類型房地產稅率為10%，自1974年開始，對擁有住房或土地的外國人，在正常的財產稅外加收10%的附加捐。

新加坡財產稅對不動產（含政府組屋）的權益人課征。權益人包括當前收受目標不動產租金收入的人，因此，不動產的代理人或收款人有可能會成為財產稅的納稅人。正在建設中的建筑工地要繳納財產稅，1985年新加坡步入經濟衰退，自1986年7月1日起有效開發中的土地免繳財產稅，免稅期最長可達5年，隨著經濟形勢好轉，這一免稅政策已被撤銷。在施中的建筑以及非法建筑均須繳納財產稅。

公共的宗教信仰場所、公立學校、用于公共慈善事業及社會發展用途的建筑可予免稅，但須當事人提交免稅申請。1974年《財產稅（附加捐）法規》〔Property Tax（Surcharge）Rules〕規定，新加坡公民、永久居民、經政府核準的個人以及在新加坡開張營業活動并在當地登記注冊的外國企業，享受附加捐豁免待遇。

新加坡只有一級政府，地方當局在1961年被廢止，財產稅收入直接劃入統一基金，沒有被指定專門用途。

三、香港經驗借鑒

香港土地批租期限的演變大致可分為三個階段。

（1）1841年港英政府批租第一塊土地，位于港島及九龍界限街以南，當時租期未做明確規定。1844年以后將該土地租期確定為75年，并且不可續約。1848年，因承租人抱怨租期短，把租期延長至999年，并且無須補繳地價。在隨后的50年里，除大部分九龍中心地段和郊區的建屋地段和花園地段以75年批出，香港港島以及九龍界限街以南批租的土地，租期均為999年。

（2）1898年，由于認識到租期過長不利于政府與承租人共同分享土地增值收益，港英政府對新批租土地取消了999年的租約，代之以75年期滿可再續租75年、但不另收地價的租約，從此75年租期成為標準租期，直至1997年香港回歸。

（3）北九龍及新界土地于1898年被港英政府租借、接管，由1898年7月1日起計，港英政府以99年減最后3天，批租給土地使用者，在1997年6月27日期滿時收回，再由港英政府于6月30日歸還中國。土地使用期滿，若政府同意，可以補繳地價續期，否則土地及地上建筑物交歸政府所有。

除了批租土地，香港有少量私有土地以及享有永業權的土地。1903年，港英政府完成對全港土地的地籍測量，宣布新界部分農業用地歸當地村民所有，其他土地統稱為“官地”。位于港島花園道的圣約翰教堂所占用的土地，是英王贈予圣公會坎特伯雷大主教的，是香港唯一一處享有“永業權”（Freehold）的政府所有土地，由教堂永久使用。

1984年，中英簽署《聯合聲明》，規定所有在1997年6月27日前到期的土地租約，可續約，無須補繳地價，但不得超過2047年。過渡期每年新批土地不得超過50公頃，批租期限不得超過2047年6月30日。為防止港英政府濫售土地，《中英聯合聲明》附件三規定，從聲明生效之日起至香港回歸前一天，扣除開發土地的平均成本，港英政府獲自土地交易的地價收入與未來的香港特區政府均分。之后不久，中英土地委員會中方代表處成立香港特別行政區政府土地基金，通過土地基金的運作實現過渡期內香港土地的保值增值。1998年，土地基金的資產并入外匯基金統一管理，但保持相對獨立，不改變其用途。《中英聯合聲明》簽署后，香港房地產市場進入長達12年（1985—1997年）之久的牛市期，并在主權回歸后不久達到高峰。

1997年7月1日中國恢復對香港行使主權后，香港土地制度按照1990年通過的《中華人民共和國香港特別行政區基本法》規定：“香港特別行政區境內的土地和自然資源屬于國家所有，由香港特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人或團體使用或開發，其收入全歸香港特別行政區政府支配”。

為體現香港土地的國家所有權，1984年簽署的《中英聯合聲明》對香港土地批租制度的部分內容做了修改，在保留既有土地批租制度框架的前提下，添加了土地年租的制度向量，包括名義年租與實際年租兩種制度因子，因此，自1984年以后，香港土地出讓實行的是土地批租制和土地年租制的混合體制。

所謂名義年租，是對1985年5月27日以前批出或期滿已獲續期的土地征收名義年租金，數額較小，租值固定，僅具有象征意義，如港島及九龍界限街以南的居住、商業和工業用地，無論面積大小，每幅土地每年交租1000港元。所謂實際年租，是對1985年5月27日期滿續約的土地，承租人不補地價，但在續約期內須繳納實際年租金；1985年5月27日以后新批出土地，承租人除一次交清地價外，在承租期內還要按年繳納實際年租金。實際繳納的年租金額相當于當日該土地應課差餉租值的3%，此后，隨應課差餉租值的改變而調整租金。鄉村屋地、丁屋地等農村土地的承租人，符合一定條件的，維持原定租金。

香港全境土地面積1108平方公里，其中40%為郊野公園，不能用作開發。香港特區政府壟斷一級土地供應，由地政總署負責制訂土地出讓計劃，出讓方式包括拍賣、招標、協議三種，每年供地數量有限，規模也比較小。除了公益性用地，所有工商及商品住宅用地一律以公開拍賣的方式批租，由出價最高者獲得。香港特區政府成立了土地發展公司（后改稱“市區重建局”），積極進行土地儲備。

香港的高地價政策源于被殖民統治時期，港英政府以賣地為主要的收入來源。香港的土地政策對大地產商有利，本來香港每年批租的土地就比較有限，香港主權回歸過渡時期，每年批租土地不超過50公頃，人為造成土地供應緊張。1997年10月，亞洲金融風暴席卷香港，港股、樓價大跌。1998年香港特區政府如期推出官地招標，結果僅以樓面地價400元/平方英尺售出，遠低于市場現值，進一步造成市場恐慌。為抑制樓市滑坡，香港特區政府宣布暫停賣地9個月，后來又設計出“勾地”制度，由地政總署公布當年的“供申請售賣土地一覽表”（俗稱“勾地表”），有意向的單位或個人可在售賣前3個月內遞交申請及按金，列明愿意支付的最低出價，如價格符合預期，政府將書面通知申請人，并在兩個月內以拍賣或公開招標的方式推出該幅地塊。供地與否取決于地產商的需求，以確保每幅官地推出都會有人承接。

除了每年舉行土地招標、拍賣，香港特區政府還通過市區重建局以及香港鐵路有限公司出售土地。這兩家公營機構以半公開的方式組織土地招標，雖然邀請競投公開進行，是否入選則完全由內部決定。地產商還可以向地政總署提出“修訂契約申請”，通過補繳地價，改變持有的土地用途，經驗豐富的地產商往往在市場不景氣時遞交申請，為自己創造盈利空間。

到20世紀90年代末，前10家大型房地產企業占據香港90%的市場份額。香港的房地產市場被大財團壟斷，由李嘉誠家族、郭氏家族、李兆基家族、鄭氏家族、包氏及吳氏家族、嘉道理家族這六大家族控制的財團，均依靠香港最珍貴的天然資源——土地，發家致富。

香港貧富分化嚴重，2009年，香港的基尼系數高達43.4，有123萬香港人生活在貧困線下，約10萬人居住在環境惡劣的籠屋。為解決普通居民的住房問題，1973年4月香港成立房屋委員會，負責制訂和推行本港的公屋計劃，以滿足無法負擔私營租住樓宇人士的住房需求。公屋是“公共屋邨”的簡稱，由特區政府出資興建并擁有產權，以較低的價格租給低收入人群，與內地的廉租房基本相當。公屋的人均居住面積約為12.8平方米，目前香港的公屋單位約73萬套，為209萬市民即全港約1/3的人口提供居住服務。

不同于內陸熱議的“物業稅”，香港的物業稅是每一納稅年度向擁有物業（含土地和樓宇）出租而收取租金的人士征收的一種收益稅。香港的房地產稅主要是差餉。

香港首條《差餉條例》于1845年生效，征收差餉的最初目的是為支付維持警隊所需開支，當時將其稱為“差役餉項”，現已改稱“差餉”，差餉的支出也從最初的僅供差役擴展到差役、街燈、食水及消防等餉項。差餉是在房產保有階段向樓宇或物業的占有人征收的一種間接財產稅，業主和物業使用人均有法律責任繳交差餉，除了租約訂明由業主繳納，一般由物業使用人繳交。除少數特殊用途的物業，所有類別的房產，無論私有還是公營，自用還是出租，均須繳納差餉，具體計算方式為：物業應課差餉租值×差餉征收率。物業應課差餉租值是假設在指定的估價依據日期，物業空置出租可取得的合理年租金，1999年以前，香港特區政府每3年評估一次，1999年以后，每年都要重新評估。差餉征收率由立法會決定，實際上自1999年起，一直維持在5%，沒有變化。為鼓勵房屋資源的有效利用，自1974年1月1日起，港英政府廢除向空置住宅樓宇退還差餉的措施，新建空置住宅樓宇的“免差餉期”由6個月縮短至3個月，非住宅樓宇一般需要較長裝修期，“免差餉期”維持在6個月不變。

無論土地、樓房，還是古董、股票，香港沒有針對任何資產任何種類的增值稅，只是在變更土地用途時收取地價，借以回收部分土地增值。為打擊發展商囤積土地投機，香港特區政府針對土地租約設計了專項“建筑規約”，列明承租人在某個日期之前，須建成不少于一定面積的建筑樓面，否則將對承租人實施罰款或沒收土地。

四、千年大計與雄安新區城市開發模式

新加坡和中國香港同為小型發達經濟體，二者均為亞洲通商口岸、國際金融中心，新加坡有82%人口居住在政府提供的組屋，中國香港有1/3人口居住在政府提供的公屋，雖然香港經濟有中國內地作為依托，但新加坡更注重對制造業的培育，中國香港更注重發展房地產業，新加坡人均GDP遠超中國香港。

與新加坡和中國香港相比，中國內地也是采用土地公有制。中國內地的土地拍賣制度學的是香港，公積金制度學的是新加坡。如果用中央財政舉全國之力建設雄安新區，我們也可以考慮采用新加坡模式或香港模式，大量建設保障性住房。雖然雄安新區定位首先是疏解北京非首都功能集中承載地，但作為帶動京津冀協同發展的引擎，雄安新區只能是河北省的一個行政區域，7月18日正式成立的中國雄安建設投資集團有限公司，注冊資本100億元，企業類型為有限責任公司（國有獨資），唯一股東為河北省人民政府。

大量建設保障性住房并非國際通例，新加坡模式有其獨特性。香港模式保障性住房比例比新加坡低很多，但香港政府過于依賴房地產業，對房地產規制不足。香港差餉的實際稅率只有0.2%～0.3%，稅率偏低，不能發揮房地產稅對房地產市場的調節作用，反而造成很多社會問題。作為千年大計，雄安新區不能只著眼于自身的發展，還要致力于創新社會經濟發展模式，為中國經濟的持續增長樹立標桿。

雄安新區初期建設投資將達5000億，總體投資規模將達數萬億。市場在資源配置中的決定性作用以及建設資金的現實需求決定了雄安新區的開發應以市場為主，出于吸引人才以及社會公正的考慮，新區政府還應配建一定比例的保障性住房。因此，雄安新區應采取市場為主，保障為輔租售并舉的城市開發模式。

但房地產稅缺位的房地產市場是無效的市場，因為房地產稅缺位會讓房地產市場自發的走向市場失靈。區別于普通商品，房地產兼具消費品與投資品雙重屬性。作為消費品，房地產應符合供求關系決定價格的價值規律，但多數情況下，房地產不能自動實現市場出清，因為房地產同時具有投資品屬性。作為投資品，土地供給再多，能建造的住房也是有限的，而不動產投資的需求卻是無限的，有限的供給對應無限的需求，就會出現買漲不買跌，越買越漲，越漲越買的局面。房地產稅缺位的市場必然導致房地產投資需求自我實現，而且房地產自帶金融屬性，能夠通過房貸和開發貸創造信用，增加M2供給，雙重因素的疊加使得房地產市場繁榮具有自我強化的特征。在房地產稅缺位、房地產市場投機嚴重的情況下，不得不由政府出面，動用宏觀調控政策，抑制房地產市場的自發失靈。

世界各國普遍開征了房地產稅，基本功能主要有兩個：為地方政府提供穩定的稅源以及促進對于土地的有效利用。在我國，開征房地產稅除了上述作用之外，還有特殊的含義，就產業政策而言，開征房地產稅有助于糾正房地產市場失靈，促進經濟內生增長；就國家治理而言，有助于形成以公共財政約束地方政府的治理機制，利于國家長治久安。開征房地產稅是社會主義的內在要求，是社會共和精神的試金石。

自2003年十六屆三中全會首次提出“實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅，相應取消有關稅費”以來，社會各界對于房地產稅開征始終無法達成共識，雄安新區的設立，為房地產稅試點創造了條件。中國房地產自1998年以來長達20年的長期繁榮發展建立在土地紅利、人口紅利、資本紅利、制度紅利和全球化紅利這五大商業紅利的基礎之上，是天時、地利、人和的結果。在各項紅利逐漸消退的今天，我國應從大戰略的視角出發，以房地產稅改革為突破口，積極試點，穩步推進，在地方政府層面大力推行地方公共財政建設，再造制度紅利，凝聚社會共識，建立起一個符合社會歷史發展規律、具有中國特色并有助于加快推進我國社會主義現代化進程的不動產稅制。

雖然集體建設用地直接入市成為時下坊間熱議的話題，為保證新區建設只許成功不許失敗，建議由中國雄安建設投資集團有限公司壟斷新區土地一級市場，制訂土地年度批租計劃。改革土地批租制度，實施千年大計，將原批租40年、50年、70年不等的土地使用期限統一調整為永久（中國傳統模式）或999年（英國模式），土地使用權隨房地產建成過戶之前，對土地使用方收取土地使用稅，稅率不低于已建成房地產房產稅稅率。

對過戶到個人或機構名下的新建房地產開征房地產稅。雄安新區的新建房地產開征房地產稅可以不設起征點，如果考慮起征點的設立，對住戶而言，由于一家三口需要的基本住房面積為90平方米，房地產稅的起征點應不小于90平方米/戶，18周歲以下的未成年人不得單獨立戶。具體起征點可設為90～120平方米/戶，免征額為基準時點城市平均房屋單價乘以起征點建筑面積后的房價總額，低于此一額度的房屋，免予征收房地產稅。

考慮到目前的房產稅試點以及將來與存量房地產稅收的并軌，新建成房地產稅含房產稅與土地使用稅兩項，以房地產評估值為計稅依據，低于房地產市場價值。稅率采用差別比例稅率，其中房產稅稅率為0.5%～3%，土地使用稅稅率為0.3%～1%，低于未建成的土地使用稅稅率，別墅等低密度房地產稅率高于營業用房地產與普通住宅。為遏制市場投機，購買多套住宅稅率累進提高，使其邊際收益不高于社會平均利潤率。

由于是新區，對于存量房地產，可以在二次交易收取足夠高的增值稅回收土地溢價之后，納入房地產稅征收體系。也可以適時逐步開征房地產稅，鑒于存量房地產大部分已由開發商繳納了70年或50年或40年不等的土地出讓金，在土地批租期滿以前存量房地產土地使用稅適用零稅率，房產稅稅率同新建成房地產。

在雄安新區房地產市場啟動之初將不得不對購房資格進行限制，只有在新區工作滿2年或以上并按規定交納社保，取得一定積分以后才具有購房資格。但戶籍概念將在雄安新區逐步淡化，只要是雄安新區房地產稅的納稅人，就應該享有相應的社會福利與社會保障，來了就是雄安人。

五、結論

作為千年大計、國家大事，雄安新區將按照中央部署，打造成為綠色生態宜居新城區、創新驅動引領區、協調發展示范區、開放發展先行區。作為新城區，雄安新區首先要宜居，然后才能宜業、宜商、宜創。坊間傳言雄安新區的住房將全部采取租賃的方式，取消房地產交易市場，不搞土地財政。由于新區成立后有一段較長的產業引進、培育期，新區建設賴以啟動的財政資金從何而來，將成為大問題。

綜合考慮，雄安新區應采用市場為主，保障為輔租售并舉的城市開發模式。雄安新區在啟動之初應從長治久安的高度出發，做好頂層設計，把房地產稅的開征納入議事日程，解決地方財政寅吃卯糧的痼疾，為全國范圍地方公共財政改革樹立標桿。

具體而言，雄安新區應采取對房產和地產分別課稅的房地產稅征收模式，對無建筑物的土地征收較高的土地使用稅，降低房地產商囤地坐等土地升值的行為動機。通過積分限定購房資格，對多套購房者征收較高的累進稅率。房地產稅開征要解決好增量房與存量房之間的關系，實現新舊平穩過渡，市場與保障雙軌并行。