私募投資基金監管歷程——現狀及歷史（序）

非公開募集基金（以下簡稱私募基金）正式納入國家法律，進行明確定義并規范始于2013年修訂的《基金法》。新《基金法》于2009年到2012年進行大修訂，2012年12月28日正式頒布后，新增一章（第十章）對“非公開募集基金”進行了規定。自此，私募基金取得法律的身份。

新《基金法》同時對私募基金管理人登記及私募基金備案進行了規定，要求私募基金管理人按照規定向基金行業協會履行登記手續，報送基本情況；并要求私募基金募集完畢，基金管理人應向基金行業協會備案。《基金法》對此也對基金行業協會進行了賦權：《基金法》第一百一十條規定了基金行業協會的職責，第（七）項為依法辦理非公開募集基金的登記備案。

隨同《基金法》的修訂，中國證券投資基金業協會（以下簡稱基金業協會）于2012年6月正式成立。基金業協會依照《基金法》的規定，是證券投資基金行業的自律性組織。基金業協會成立以后，開始對私募證券投資基金進行登記備案。其時，私募股權投資基金和創業投資基金并沒有納入證監會及基金業協會的登記備案監管范圍，私募股權投資基金和創業投資基金按照《創業投資企業管理暫行辦法》（發改委第39號令）、《國家發展改革委員會辦公廳關于進一步規范試點地區股權投資企業發展和備案管理工作的通知》（發改辦財金〔2011〕253號，已失效）、國家發展改革委員會（以下簡稱國家發改委）《關于促進股權投資企業規范發展的通知》（發改辦財金〔2011〕2864號）等規章和規范性文件的規定，由國家發改委監管并備案。

鑒于存在對私募基金的多頭監管情況，2013年6月27日，中央編制辦公室發文《關于私募股權基金管理職責分工的通知》（中央編辦發〔2013〕22號），明確由中國證券監督管理委員會（以下簡稱證監會）來負責私募股權基金的監督管理。自此，證監會獲得包括創業投資基金在內的私募股權基金的監管工作權限。

中央編辦發文以后，2014年1月17日，基金業協會發布《私募投資基金管理人登記和基金備案辦法（試行）》（以下簡稱《登記備案辦法》），對私募基金管理人登記和私募基金備案、信息報送作出了相關規定。

證監會也于2014年8月21日正式發布《私募投資基金監督管理暫行辦法》，對私募基金登記備案、合格投資者、資金募集、投資運作以部門規章的形式作出了規定。自此，關于私募基金監督管理的法律框架以法律《基金法》加規章《私募投資基金監督管理暫行辦法》的形式正式形成。

基金業協會發布《登記備案辦法》后，于2014年2月17日，協會開始受理私募基金的登記備案。

2014年3月5日，協會發布《私募基金登記備案相關問題解答（一）》，要求已登記的私募基金管理人，于4月30日前履行申請登記手續。

2014年3月17日，協會公布首批50家獲得登記的私募基金管理人，并舉行頒證儀式，向該批私募基金管理人頒發私募基金管理人登記證書，該機構成為可以從事私募證券投資、股權投資、創業投資等私募基金投資管理業務的金融機構。自此，私募基金管理人登記及備案進入常態化的運行。

私募基金的證券投資也迎來政策利好，中央登記結算有限公司（以下簡稱中證登）于2014年3月25日發布《關于私募投資基金開戶和結算有關問題的通知》，明確經備案的私募投資基金可以開立證券賬戶，進行證券投資，支持私募基金參與證券市場投資活動。

到2014年年底，大約有5000家私募基金管理人獲得了私募基金管理人登記證書。在這一年，協會發布了登記備案的3個解答。

2015年是私募基金管理人登記的“井噴”之年。因為不設行政審批以及申請的便利化，越來越多的機構申請私募基金管理人登記；到2015年年底，申請登記的私募基金管理機構數量達到25000多家。

隨著數量的急劇增加，私募基金行業也出現了很多問題：一些機構利用私募基金管理人登記身份、紙質證書，非法自我增信，故意夸大歪曲宣傳，誤導投資者。一些機構登記成為私募基金管理人，但從未備案基金，開展業務，甚至就是個空殼公司，根本不具備從業人員、營業場所、資本金等企業運營的基本設施和條件。一些機構公開推介私募基金，承諾保本保收益，向非合格投資者募集資金，又因投資失敗而“跑路”；更有甚者，借私募基金名義搞非法集資，從事利益輸送、內幕交易、操縱市場等違法犯罪行為。總之，2015年，隨著私募基金管理人登記數量的“井噴”，監管沒有及時跟上，這些問題給整個私募基金行業的形象和聲譽造成了惡劣的社會影響。

于是，基金業協會決定重拳出擊，從嚴監管。

2016年2月1日，協會發布《私募投資基金管理人內部控制指引》。

2016年2月4日，協會發布《私募投資基金信息披露管理辦法》及《私募投資基金信息披露內容與格式指引1號》（適用于私募證券投資基金）。

2016年2月5日，春節前的最后一個工作日，協會發布《關于進一步規范私募基金管理人登記若干事項的公告》。從4個方面對私募基金管理人進行了類牌照的監管，私募基金管理人登記門檻越來越高，具體表現如下。

1．取消私募基金管理人登記證明。決定自本公告發布之日起，協會不再出具私募基金管理人登記電子證明。協會此前發放的紙質私募基金管理人登記證書、私募基金管理人登記電子證明不再作為辦理相關業務的證明文件。

2．加強信息報送。規定新登記的私募基金管理人在辦結登記手續之日起6個月內仍未備案首只私募基金產品的，協會將注銷該私募基金管理人登記。對于已登記的私募基金管理人，已登記滿12個月且尚未備案首只私募基金產品的，須在2016年5月1日前備案首只私募基金產品，否則將注銷登記；已登記不滿12個月且尚未備案首只私募基金產品的私募基金管理人，應在2016年8月1日前備案首只私募基金產品，否則將注銷登記。

已登記的私募基金管理人應通過私募基金登記備案系統及時履行私募基金管理人及其管理的私募基金的季度、年度和重大事項信息報送更新等信息報送義務。未按時履行季度、年度和重大事項信息報送更新義務累計達兩次的，協會將列入異常機構名單，暫不予備案基金產品。

私募基金管理人還應當于每個年度4月底之前，通過私募基金登記備案系統填報經會計師事務所審計的年度財務報告；未按要求提交經審計的年度財務報告的，將暫停受理備案。

3．提交法律意見書。新申請私募基金管理人登記、已登記的私募基金管理人發生部分重大事項變更，需通過私募基金登記備案系統提交中國律師事務所出具的法律意見書。法律意見書應對申請機構的登記申請材料、工商登記情況、專業化經營情況、股權結構、實際控制人、關聯方及分支機構情況、運營基本設施和條件、風險管理制度和內部控制制度、外包情況、合法合規情況、高管人員資質情況等逐項發表結論性意見。協會同時發布了《私募基金管理人登記法律意見書指引》。

4．關于私募基金管理人高管人員基金從業資格相關要求。從事私募證券投資基金業務的各類私募基金管理人，其高管人員[包括法定代表人/執行事務合伙人（委派代表）、總經理、副總經理、合規/風控負責人等]均應當取得基金從業資格。從事非私募證券投資基金業務的各類私募基金管理人，至少兩名高管人員應當取得基金從業資格，其法定代表人/執行事務合伙人（委派代表）、合規/風控負責人應當取得基金從業資格。各類私募基金管理人的合規/風控負責人不得從事投資業務。

2016年4月15日，發布《私募投資基金募集行為管理辦法》。從私募基金募集環節的募集主體、募集程序、賬戶監督、信息披露、合格投資者確認、風險揭示、冷靜期、回訪確認、募集機構和人員法律責任等方面進行了規范。

2016年4月18日，發布《私募投資基金合同指引》（1-3號），針對契約型、合伙型、公司型基金制定了不同的合同指引，對不同組織形式的私募基金合同制作進行差異化規范和指導。

2016年5月31日，上線試運行私募基金信息披露備份系統。

2016年7月15日，證監會發布《證券期貨經營機構私募資產管理業務運作管理暫行規定》。重點對違規宣傳推介和銷售行為、結構化資管產品、違法從事證券期貨業務活動、委托第三方機構提供投資建議、開展或參與“資金池”業務、實施過度激勵等進行了嚴格的規范。

2016年9月8日，上線運行資產管理業務綜合報送平臺，對私募基金登記備案系統，進行迭代升級。新的資管業務綜合報送平臺，要求申請登記的私募基金管理人報送基本信息（含辦公樓、前臺照片）、相關制度信息、機構持牌及關聯方信息、誠信信息、財務信息、出資人信息、實際控制人信息、高管信息、法律意見書等文件和材料。新的系統要求私募基金管理人提交的信息更具體和嚴格。

2016年10月10日，正式運行私募基金信息披露備份系統。要求已在協會備案的私募證券投資基金，包括自主發行私募證券投資基金及管理規模金額達到5000萬元以上（含5000萬元）的顧問管理型私募證券投資基金，報送季度報告和年度報告。其中，單只私募證券投資基金管理規模金額達到5000萬元以上（含5000萬元）的，還應當持續在每月結束之日起5個工作日以內報送月度報告，即基金凈值信息。

2016年10月24日，發布《證券期貨經營機構私募資產管理計劃備案管理規范第1號——備案核查與自律管理》《證券期貨經營機構私募資產管理計劃備案管理規范第2號——委托第三方機構提供投資建議服務》《證券期貨經營機構私募資產管理計劃備案管理規范第3號——結構化資產管理計劃》，作為證監會《證券期貨經營機構私募資產管理業務運作管理暫行規定》的具體規范。一是明確了協會的備案核查和產品監測職責，對證券期貨經營機構的備案合規義務、備案程序、法律責任等作了總體性規定；二是對委托第三方機構提供投資建議服務的私募資管產品須提交的備案材料進行了細化，督促管理人謹慎遴選符合條件的第三方機構；三是詳細說明了結構化資管計劃的備案要求，細化了在宣傳推介、收益分配、投資運作等方面的合規要求；四是針對部分突出風險，進一步強化自律規范要求，如禁止私募證券投資基金管理人為投資非標資產的資管產品提供投資建議；五是禁止一對多資管產品委托人以發出投資建議、投資指令等方式影響資產管理人投資運作；六是禁止管理人通過“安全墊”+超額業績報酬等方式變相設立不符合規定的結構化產品。

2016年11月14日，發布《私募投資基金信息披露內容與格式指引2號——適用于私募股權（含創業）投資基金》。

2016年12月9日，修訂《中國證券投資基金業協會會員管理辦法》《中國證券投資基金業協會會費收繳辦法》。

2016年12月12日，證監會發布《證券期貨投資者適當性管理辦法》，擬于2017年7月1日正式施行。《證券期貨投資者適當性管理辦法》要求私募證券投資基金管理人對投資者進行分類管理，對產品進行評級管理，對普通投資者進行推介和銷售產品時，要進行適當性匹配。對管理人提出了更加嚴格和具體的適當性匹配義務要求。

整個2016年，幾乎每個月都會有監管規則出臺。根據協會網站發布的消息，協會要構建的是“7+2”（7個自律管理辦法和2個行為指引）的自律管理規則體系，全面覆蓋登記備案、募集行為、投資顧問業務、信息披露、內部控制、合同指引、法律意見書指引、托管業務、外包業務等環節。

2017年3月1日，協會正式發布了《私募投資基金服務業務管理辦法（試行）》，對基金份額登記、估值核算、信息系統服務業務作出了規范。并要求私募基金服務機構申請登記時和私募基金管理人一樣提交法律意見書作為登記必備文件。從目前來看，協會可能還會發布《投資顧問業務管理辦法（試行）》《基金募集業務管理辦法（試行）》。這樣，全部的監管規范將正式形成。

私募基金行業屬于資產管理行業的重要組成部分，隨著我國經濟和社會的發展、國民財富的增加，資產管理行業也迎來了巨大的發展機會。隨著監管的規范和準入門檻的提高，更加能凸顯這個行業的價值及含金量，私募基金行業大有可為。