第二節(jié) 財權、事權在各學科中的內涵界定

財權、事權很明顯是國家或政府這個政治實體或公共組織所使用的范疇，但就組織而言，也存在私組織的“財”問題，但這里更多地被稱之為財力以及內部行政問題，如我們通常所說的企業(yè)的人、財、物，便是這一問題的良好注腳。另外，與國家行政一樣，企業(yè)的私行政也存在各樣的部門設置與事務管轄，如人力資源部、法務部等，事無巨細，各有分工。這足以說明，從本底上，兩者是相通的，只不過國家的“財”與“事”所依托的是“權”（力），比如“事權”經常被譯為“power”便是其體現(xiàn)，而企業(yè)等私組織的“權”（如果也這樣稱呼的話）是一種“right”，如我們在行政法中一直反對政府干預的經營自主權。如此，我們便找到了他們的共通之處與各自特性。

一 財政學視角下的財權與事權

在財政學中，財權和事權分別有闡述。“政府事權是指法律授予的、政府管理國家公共事務的權力”，包含“整體政府在宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務過程中應承擔的職責和任務”以及“中央與地方不同層級的政府各自應承擔的職責和任務”。但并不是所有的財政學的教科書都明確提到這兩個概念，有的純粹使用的是“財政收入”一詞來涵蓋“財權”的內涵，分出了“中央財政收入”與“地方財政收入”的概念，在“權”的視角，出現(xiàn)了中央“課稅優(yōu)先權”以及“舉債優(yōu)先權”的提法。關于“財權”與“事權”的聯(lián)動，典型的如“政府間的財政關系”章節(jié)，其中涉及“政府間職能與支出劃分”時，就會有相關的論述。比如在唐祥來與康鋒莉主編的《財政學》中，將“政府間支出責任劃分”作為一個非常典型的問題來論述，其中提到“中央政府支出責任范圍”和“地方政府支出責任范圍”。事權的內涵被視作公共產品的供給方面的職責，事權劃分也就成了這方面職責的劃分，在財政支出方面也就表現(xiàn)為“支出責任”。這樣，如目前國家的官方文件所言，事權和支出責任便被聯(lián)系在一起，甚至被畫了等號。其實，“支出責任”的英文表述為“ex-penditure responsibility”。當談到財政方面的活動一級政府公共收支的時候，一般都使用“支出責任”（expenditure responsibility）這個詞；而當談到政治方面的統(tǒng)治和來自政府的強制時，就經常采用“政府權力”（government power）這個概念。因此，支出責任被視為事權的一個方面的表征，雖然在特定場合能代表事權之本質。其實政府的事權本來就來自其責任，職權職責本身就是一個問題的兩個方面，這一點在法學視角下也是如此（參見表1-8）。

其次是關于政府間財權的劃分，我們可以看出雖然這里強調的是“收入劃分”，但從個別的論述和用詞上，很明顯使用的是權力的隱喻，如“稅基的決定”“稅率的決定”“稅收的征收與管理”等詞眼，很明顯這是對權力的歸納。因此，在財政學視野中，倘若涉及分稅制的問題，“財權”與“事權”便成為論述問題的主要突破口，而財權與事權不匹配的問題也就隨之浮出水面。我們可以按照理想型的劃分方法，將目前世界上各種央地之間的財權、事權匹配狀況大體劃分如下（參見表1-9）：

從上表的內容不難看出，不同政府關系模式下的財權、事權匹配的狀況都是不同的。在財政學視角內，財政分權的理論基礎包括社區(qū)“俱樂部”理論和蒂布特模型等方面，以公共產品理論為依托。前者主要講述社區(qū)公共產品的提供數量多少合適以及成員數量多少合適，而后者主要講述“用腳投票”的理論，講究市場化的選擇對政府行為的引導。從這種論述看，財政學中的“財權”和“事權”更注重一個“政”字，認為這是一種“政”事，為了“政”的合理運行而主張用經濟理論來加以調控與引導，使政府之力與市場之力間保持平衡。所謂的“權”的觀念不太明顯，“權”是為“政”服務，確切地說是為整個經濟發(fā)展服務。

在中國共產黨于2014年召開的黨的全會上通過的《中共中央關于全國深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱決定）中，“建立事權和支出責任相適應的制度”被置于“深化財稅體制改革”部分中，大體有如下劃分（參見表1-10）：

除此之外，在央地之間，適度加強中央事權和支出責任，按照事權劃分來相應承擔或者分擔支出責任被作為一種基本原則確定下來。但是中央可將部分事權支出責任委托于地方來承擔，這種渠道的基礎是財政轉移支付，而如果某項公共服務跨了區(qū)域而且對于其他的地方影響比較大，那么中央政府就要進行財政轉移支付，主要用意還是要承擔一部分支出責任，用以實現(xiàn)地方事權。這樣實際上就在財政體制改革方面確定了“明確事權”的精神，“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性”。這種思路實際上就是在強調“事”與“財”的匹配思路，雖然這里的匹配正如有些財政學者所主張的那樣，“應保障‘財力’與‘事權’相匹配，而不是‘事權’與‘財權’相匹配”，這一提法的演化過程從2007年逐漸細化開始，直到2013年逐漸細化為所謂的“中央到地方的支出責任”，政府的支出責任被加以明確。在此領域，缺乏對“財權”的提及，更強調財力所產生的領域以及財政本身的公共產品供給的原理。

二 公共行政學視角下的財權與事權

公共行政學也可以稱之為行政管理學，其對財權與事權的關注也是持續(xù)發(fā)展的。財權被視為某一級政府所擁有的財政管理權限，包括財政收入權和財政支出權，而狹義的則僅指財政收入權，更細化一點則被視為課稅權和稅收征管權。行政管理總是與政府的職能分布分不開的，在我國這源于政府自身的職能界定。2003年9月，時任總理溫家寶講話中指出了我國現(xiàn)階段政府各類職能的具體內容（參見表1-11）。

2013年黨的十八屆三中全會《決定》在前四項職能的基礎上又增加了“環(huán)境保護”職責，并且將公共服務職責從原來的第四位提至第二位，對中央政府而言其經濟調節(jié)職責也被改為宏觀調控職責，主要著力于國家發(fā)展的頂層設計，省級、地市級機構主要著眼于一個較大區(qū)域的公共事務，而縣級機構則是承接中央與省地政策并加以落實。比如，在我國的糧食行政領域，一直有中央事權糧食和地方事權糧食的分類，地方儲備糧就是地方事權糧食的一種。2015年，在國務院印發(fā)的《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》中還提到了“做好行政區(qū)域內中央儲備糧等中央事權糧食庫存檢查工作”，但這實際上是從糧食的生產、糧食的流通與糧食的消費等環(huán)節(jié)方面定位省級政府的糧食安全責任，當然同時也是規(guī)定糧食事權，確立省長對糧食安全責任的體制。同時，事權分配的思路進一步明晰，“中央主要負責特大自然災害、必要戰(zhàn)略儲備、全國性糧油市場出現(xiàn)較大波動等情況。地方主要負責本地區(qū)一般自然災害和區(qū)域糧食市場波動等情況”。如果說財政學更強調財力，從財力的角度來確定事權及支出責任的匹配關系的話，那么行政學更加突出事權的概念，強調從行政的角度來完善相應的事權配置和類別調整，并輔之以相應的財政管理權限，如果放在央地關系的視角下就成為財政分權的核心內容之一。

三 法學視角下的財權與事權

如財政學和公共行政學一樣，法學視角下的事權也并不囊括立法（事）權與司法（事）權等廣義事權。隨著學科融合的加速，法學學者也開始關注“財權”“事權”的問題。較早的如薛剛凌教授在其主編的《行政體制改革研究》中所提到的“中央與地方關系中的核心問題是權力配置問題，這些權力包括事權、財權、產權、人事權、機構設置權、行政區(qū)劃調整權、立法權等；而事權和財權又是其中最重要的兩大權力”。隨之而來的有該學者對中央與地方政府之間關于事權及財（政）權（限）爭議的研究，其中事權被界定為事務權限，也就是政府管理社會事務以及國家事務并且提供公共服務的權限。政府管理國家和社會事務，提供公共服務等方面的權限，具體又可以分為市場監(jiān)管、經濟調節(jié)、社會管理和公共服務等四方面權力。可以看出，這里的界定與前文的公共行政學的界定有相近之處，客觀上表現(xiàn)了一種學科話語平臺的共通。事權與財權作為研究對象上也不再是為一門學科所獨自關注。

黨的十八屆三中全會中提出“明確事權”之前就提出了要“完善立法”，其實也表明事權改革抑或財稅改革都要走法治路徑，要通過法學與財政學以及公共行政學的聯(lián)姻來最終造就財權與事權配置的合理化、法治化。黨的十八屆四中全會的決定其實在這方面表現(xiàn)更明顯，除了體現(xiàn)推進政府的事權之規(guī)范化與法律化，完善政府尤其是央地政府的事權制度的一般精神外，還對不同層級政府的事權職能做了細化（參見表1-12）。

而其一級標題和二級標題分別為“深入推進依法行政，加快建設法治政府”和“依法全面履行政府職能”。可以看出，對于“事權”的界定，基本上是限囿于行政（事）權，涉及政府按照組織法在各個領域所涉及方面的事務權限，更具體的可以從行政機關的“三定方案”中得到相應的職責依據，即所謂的“定職權”，包括政府或其職能部門的行政立法權，這也是筆者在研究過程中所力圖把握的一個方向與要點。如果在法學視野內總結，可以將上述事權概念總結為三大方面：行政立法和制度創(chuàng)新權、行政組織和行政區(qū)劃權、具體行政權。

就“財權”而言，主要指的是圍繞政府財政而衍生出的權力，既包括政府舉債權、稅權等較為明確的權力表現(xiàn)形態(tài)，也包括財政轉移支付（權）等非典型的權力表現(xiàn)形態(tài)。法學視角下的權力與其他兩大學科的權力應略有區(qū)別，主要強調權力的法定性，強調其中的權利義務關系，比如地方政府舉債權這種權力就經由2014年《預算法》的修訂而獲得相應的普遍合法性，再比如稅權這種權力目前也可以分為不同層面，但稅收立法權卻仍被中央所掌控。但是，區(qū)別于前述兩個學科領域，財權在法學領域里的提法更有空間，也更有依據，地方不僅在作為單一制國家的組成單位獲取國家財力資源的配給，同時也在法律的框架下進行著財權的運用。