第一章 導論

1.1 問題的提出及研究意義

1.1.1 問題的提出

（1）全球治理框架下，社會組織是重要力量

全球化的深入使得全球性的公共問題日益凸顯，中國的日漸崛起對于中國參與全球治理的國際戰略提出了更高的要求。2016年9月27日，中央政治局就20國集團（G20）領導人峰會和全球治理體系變革進行第三十五次集體學習。習近平總書記在會上指出，黨的十八大以來，中國為推動全球治理體系變革做出了許多貢獻，特別是“一帶一路”倡議與亞洲基礎設施投資銀行等，用實際行動促進全球治理變革。同時他也提到，“參與全球治理需要一大批熟悉黨和國家方針政策、了解我國國情、具有全球視野、熟練運用外語、通曉國際規則、精通國際談判的專業人才。要加強全球治理人才隊伍建設，突破人才瓶頸，做好人才儲備，為我國參與全球治理提供有力人才支撐”。2017年10月18日，習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會上進一步指出，人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰略資源。

雖然長期以來我國采取的是政府主導的對外戰略和外交政策，但隨著全球公民社會的力量壯大，社會組織已經成為影響全球治理的重要力量。社會組織以獨立于政府的方式開展廣泛的國際交流，參與各種全球性、區域性活動及相關決策，與國際組織或屬地國的社會組織建立合作伙伴關系等。因此，增強我國社會組織在全球公民社會發展及全球治理中的話語權，將使社會組織能充分發揮在國際合作與共識中的作用，給新的全球治理增添“中國色彩”。

（2）我國社會組織規模日益擴大，但人才服務體系落后

經過改革開放以來特別是最近十余年的發展，我國社會組織已逐漸走出起步階段，開始進入一個相對成熟和穩步發展的新階段。截至2016年6月底，全國已登記社會組織67萬個，其中，社會團體32.9萬個，社會服務機構（民辦非企業單位）33.6萬個，基金會5038個。1978～2016年，社會組織數量平均每年增長21.2%, 2000～2016年平均每年增長12.8%。全國各類社會組織形成固定資產2312億元，年收入2929億元，從業人員達到1200余萬人，業務涉及經濟社會諸多領域，其中教育、社會服務、農業及農村發展、文化、工商業服務、衛生六個領域的社會組織最多，約占總數的70%。我國社會組織發展趨勢見圖1-1。

另外，根據清華大學公共管理學院NGO研究所2007年的調查數據，還有大量未注冊的“草根組織”、境外在華社會組織、社區社會組織、農村社會組織以及各種網絡型、松散型的社會組織等，總量約為300萬個，且以年均30%的速度增長。社會組織開始逐漸具備服務民生、表達民意、維護民權、倡導民主等功能，一個以各類社會組織為主體的社會管理創新與社會建設新局面正在形成。可以說，我國的社會組織在促進經濟發展、壯大慈善事業、實現脫貧攻堅、繁榮社會事業、化解社會矛盾、創新社會治理、擴大對外交往等方面都發揮了積極作用，已經成為我國社會主義現代化建設的重要力量。

我國社會組織的發展仍然面臨各種制約因素，包括經費不足、社會支持欠缺、能力不足、人才缺乏。其中，人才是社會組織發展的第一要素，缺乏健全、合理、可持續的社會組織人才培養和服務體系已經成為我國社會組織發展的核心問題。近年來，國家和民政相關主管部門已經開始意識到公益事業人才培養的重要性，2006年，相關主管部門制定下發了《社會工作者職業水平評價暫行規定》，掀起了大規模加強專業化、職業化社工隊伍建設和發揮專業社工作用的新的高潮。2010年發布的《國家中長期人才發展規劃綱要（2010～2020年）》不僅提出統籌推進包括社會工作人員的各類人才隊伍建設，而且強調要將非公有制經濟組織和新社會組織人才發展納入各級政府人才發展規劃。2011年中組部牽頭，有關部門參與制定了《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》，隨后又編制了《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃（2011～2020年）》。2012年底，民政部正式啟動了“中國公益慈善人才培養計劃”，擬用三年時間建立慈善人才培養體系，挖掘和培養公益慈善人才。然而，在社會組織人才隊伍專業化的建設過程中，人才的引進、培養、評價、激勵、保障等相關綜合體系的建設比較滯后，而這恰恰是社會組織吸引人才、留住人才的關鍵所在。在此背景下，我國社會組織領域的從業人員不斷增加，截至2015年12月底，我國社會組織從業人員總計7347892人，相比有統計數據開始的2006年的4251850人增長了72.8%（見圖1-2），因此，對社會組織人才服務體系進行研究就顯得非常必要。

（3）從“國家統管”到“社會治理”，社會組織迎來新的發展機遇

1978年改革開放至今，我國經濟社會領域經歷了劇烈的轉型，主要體現在兩個方面：一方面，經濟領域由計劃經濟體制轉向社會主義市場經濟體制；另一方面，社會結構由傳統轉向現代。也有學者將其歸納為從“總體性支配”到“技術式治理”的過程，即在這個過程中，從過去國家對經濟及各種資源全面壟斷而形成的政治、經濟與意識形態三個中心高度重疊的“總體性社會”, 轉型為國家適度放開市場從而形成國家與市場“聯袂登臺”對社會的共治。這種從集權管理到分權治理的轉型為社會組織提供了更廣闊的活動舞臺，社會組織的功能、作用和地位日益凸顯。

1978年之后的改革可以分為四個階段。第一個階段，1978～1989年，其主要表現形式為“雙軌制”改革，即從過去的總體性社會向城鄉二元社會轉變。雖然城市與農村都開始實行突破計劃體制的“承包制”，但在當時所有的國家政府文件中，“公有制為主體，多種所有制并存”的具體規定凸顯了“二元體制”的特征，一方面，國家努力培育新的經濟力量與市場主體參與到經濟改革中來；另一方面，計劃經濟與單位制在當時依舊處于國家話語與權力的核心，“雙軌制”的確極大釋放了社會的活力，但也帶來了權力尋租、信息不對稱，從而導致惡性發展等后果。第二個階段，1990～2000年，市場與權力共同推進下的“全面市場化”改革。這一階段，“以經濟建設為中心”的指導思想深入社會的各個領域，市場化改革也蓬勃發展起來，特別是鄧小平南方談話之后，改革開始了從第一個十年的“雙軌制”向第二個十年的“市場經濟”改革的轉型，尤其在“分稅制”的影響下，中央與地方、政府與企業的權力發生了重構，這一改革更徹底釋放了生產力的潛能，但是也帶來了更為嚴重的社會問題——財富再分配體制嚴重失衡，社會福利嚴重缺失，收入提高的幅度有限以及貧富差距持續擴大，居民面對突如其來的社會轉型感到措手不及而消費心理失衡。第三個階段，2001～2008年，在中國加入世界貿易組織（WTO）、北京2008年夏季奧運會申辦成功、亞洲金融危機的爆發等重大事件的影響下，外部的全球化壓力對“社會治理”提出了新的要求。在國內，前20年單純追求經濟發展帶來種種社會弊端，資源與收入的分配差距加大，階層間流動性降低，各種社會矛盾與沖突加劇，對于“社會治理”的需求也在不斷增加，具體而言，這一時期的重點是政府與企業的科層制改革，對企業社會責任、法制建設、行政管理等領域進行革新。“治理”（governance）概念原意是公共事務的管理并非政府之專責，公民及各種社會（公民）組織也應參與其中，并與政府密切合作，同時，治理還意味著政府除了執行其經濟建設與管理的職能外，應承擔保護社會公平與公共事務管理的功能，這個過程中，政府的合法性來源不只是其傳統具有的權威，也依賴其程序和技術的不斷改進。第四個階段，2009年至今，奧運會結束伴隨全球金融危機的爆發，加之要素供給效率變化、資源配置效率變化、創新能力制約以及資源環境壓力，經濟發展進入平穩緩慢增長的“新常態”，改革過程中形成新的社會矛盾，從社會分層與流動這一角度來進行分析，我國當前社會結構出現了“上層階級化，下層寡頭化”以及行動層面上“上層寡頭化，下層民粹化”的社會斷裂。在這個過程中，政府獨大并聯合市場共同對社會形成壓制，這就決定了在轉型時期，與經濟領域轉型相比，我國社會結構轉型用時更久，過程也會更加艱難。從社會運行的機制和規則來看，社會組織體制的改革是社會體制改革的一項重要任務，發展社會組織、構建政府與社會的良性關系成為政府與學界公共關注的問題。隨著改革開放的進一步深入，我國經濟領域的進步有目共睹，人民生活水平得到了穩步提高。與此同時，我國社會領域的改革尚處于起步階段，政府、社會、市場三者之間的角色定位也處于不斷調適的進程之中。隨著創新社會治理的理念深入人心，社會組織在我國社會治理過程中扮演的角色越來越重要。黨和政府也大力提倡社會力量發揮自身特色，為國家社會事務發展貢獻力量。

黨的十八屆三中全會中明確提出了“創新社會治理體制”，這標志著從“社會管理”到“社會治理”邏輯的改變，標志著過去的一元主體管理社會向多元主體參與共同治理社會的轉變。“多元主體參與”的基本模式是以黨的領導為核心，政府負責、社會協同、公眾參與以及法治保障。在這個邏輯轉變的前提下，社會組織作為當前社會治理的重要主體，其能否發揮在多元主體治理下的功能，成為決定當前我們社會治理事業能否順利開展的重要因素。同時，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》把社會治理的創新歸結為“改進社會治理方式”、“激發社會組織活力”、“健全有效預防和化解社會矛盾體制”與“健全公共安全”四個方面。因此，本書有關社會組織人才服務體系的研究，正是在黨中央對“激發社會組織活力”的要求下開展的，是論述更好為社會組織發展提供人才“支撐型服務”與實施“協商式治理”的一個重要嘗試。

面對社會組織在我國的蓬勃發展，面對改革進入“深水區”對于“社會治理”“社會組織模式創新”的一系列要求，我們需要適時地基于實踐發展進行理論探索與總結。其一，我們要完善相關社會組織發育的制度，讓社會組織的人力、財力、物力得到最大限度的利用，服務于社會治理的大局；其二，社會組織作為治理主體，其自身的能力、從業者的水平決定其能夠發揮的功效；其三，多元平臺的搭建是否能為社會組織參與社會治理提供一個好的通道，關系到社會組織能否具有與其他主體平等參與社會治理的機會；其四，用動態的眼光來看待當前社會組織的發展，政府在管理方面要不斷創新以適應當前的結構性變遷。

1.1.2 研究意義

社會組織在矯正市場失靈、彌補政府不足中具有重要作用，是社會治理的重要力量。同時，社會組織逐步成為新增就業的重要領域。然而，當前我國尚未形成社會組織人才服務體系，導致社會組織人才隊伍發展存在很多突出問題，集中表現在以下幾點。一是與蓬勃發展的社會組織相比，社會組織專業化管理制度和服務嚴重落后。二是我國社會組織人才隊伍建設的相關立法不足，尚未在全國范圍內形成關于社會組織人員引進、培養、使用、評估、激勵、保障等成體系的法律法規，同時，人員保障相關規章制度不夠完善，直接影響社會組織人才隊伍的穩定性和積極性。三是社會組織人員的專業性不夠、結構不合理。我國社會組織服務的就業人員中，兼職人員、離退休人員占一定比例，人員老化，人才流失嚴重，影響了人才隊伍的穩定性和活力。四是相比于政府、企事業單位，社會組織缺乏就業吸引力。社會組織屬于非營利性組織，主要從事社會公益性事務，各類人才的工資待遇普遍偏低，加之社會保障不健全，社會組織對人才就業的吸引力低，處于人才供給的低谷。

基于以上分析，本書擬對社會組織人才服務體系進行專門研究和系統分析，探索有助于根本解決我國社會組織人才培養問題的有效途徑，建立圍繞社會組織發展和社會組織能力建設的社會組織人才服務體系，推進社會組織人才專業化進程，加強社會組織人才隊伍建設，研究意義體現在以下幾方面。第一，本書對社會組織人才服務體系進行系統研究，避免了早期單純研究社會組織人才現狀、特征或某方面制度的局限性與片面性。第二，社會組織人才服務體系構建有助于從根本上解決我國社會組織的發展困境，促進和推動社會組織人才與政府、企事業單位人員間的平等和自由流動。第三，近年來，北京、上海、廣東等地方政府在社會建設過程中，在促進社會組織人才服務體系構建方面開展了多樣化的實踐探索與制度創新，考察和分析這些實踐與創新做法對于從國家層面研究社會組織人才服務體系的構建具有重大意義。