二 整合精簡，重心下移，優化政府組織結構與權力結構

合理的組織結構是推進政府治理體系有效運轉和治理能力提高的重要保障。政府是一個龐大的科層組織，其結構由縱向的、以等級形式出現的命令指揮和執行系統，以及橫向的以職能部門形式出現的分工協作系統構成。在政府運作過程中，存在橫向與縱向兩種行政運行權力：從橫向層面來看，政府需要在不同部門之間進行合理的職能劃分，確定各個部門的機構、職能和編制設置；從縱向層面來看，政府需要在不同層級的政府之間進行合理的權責劃分，確定不同層級政府的財權和事權。從2009年開始，佛山開啟了大部制改革和簡政強鎮改革，進一步理順了政府內部管理中的條塊關系。

（一）理順職責關系，積極推進大部門制

大部制（也稱大部門制）是市場經濟發達國家普遍采用的一種政府組織模式。所謂大部制，是指在部門設置中，按政府綜合管理職能，將那些職能相近、業務范圍趨同的事項相對集中、整合，合并至一個部門管理，進而組成超級大部的組織體制。大部制是我國政府機構改革的一個重要內容，通過將職能相近、業務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，防止部門間溝通難、協調難等官僚機構通病的出現，切實提高行政效率，壓降行政運作成本，確保政府運轉順暢，提高政府的工作效率和服務質量。佛山是中國地方政府大部制改革的先行者，對廣東乃至全國的大部制改革具有深遠的示范性樣本意義。

1．減少數量，實現機構物理變化

佛山大部制改革，順德區是探路者。2009年，順德區與廣州、深圳、珠海等地一同被廣東省委正式確定為深化行政管理體制改革先行先試地區。2009年9月《佛山市順德區黨政機構改革方案》出臺，該方案提出了改革的六大任務：加快政府職能轉變、優化整合組織機構、精簡決策和管理層次、創新運行機制、理順責權關系、推進配套改革。在具體操作上，根據“同類項合并、黨政聯動、扁平管理、科學分權”的原則，把41個黨政機關（含部分雙管直管單位）及群團組織進行系統梳理，將職能相同、相近的部門有機整合為16個部門，形成大規劃、大經濟、大建設、大監管、大文化等寬職能的大部門架構，區領導兼任大部門首長，壓縮管理層級，初步構建起公共服務型的政府組織架構和決策、執行、監督既相互分離又相互協調的權力運行機制。此外，實行部門首長負責制，形成“聯席會議-部門-業務科室”的運作模式，實現黨政決策和管理的扁平化。

“精簡機構是一場革命”，鄧小平曾如此評價機構改革。順德大部制改革實施一個月后，佛山市級政府機構改革開始，此次改革初步將37個政府工作部門精簡為31個。隨后，禪城、南海、高明、三水四區也紛紛響應，推廣順德經驗。禪城設置區政府工作部門23個，比原來減少1個；區政府設置6個直屬事業單位，比原來減少1個；另外，4個單獨設置的人民團體改為與其職責相近的政府工作部門合署辦公。南海提出改革的三大主要任務為“加快轉變政府職能”“突出區鎮兩級職責權限重點”“理順部門職責分工”，區政府將設23個部門，整體格局保持相對穩定。高明綜合設置16個黨政機構，其中：設置1個紀律檢查委員會機關和5個黨委工作部門，9個政府工作部門和市公安局高明分局。三水則將原有的43個黨政機構群團組織撤并為16個，同時大力推進黨政機構合署辦公，實現黨政聯動。

經過大部制的合并調整，機構設置初步明晰，小政府框架雛形初現，提高了行政效能，形成了工作合力。2011年，針對大部制改革后存在的實際問題，佛山對市直和各區的職能部門再次進行了調整，完善和理順了市、區、鎮（街）關系，加強上下級部門的工作對接，加快大部門工作重組流程。按照相對集中執法權原則，整合執法主體，動態調整了文化執法、道路執法、農業執法、食品和衛生監督執法等職能，推動建立了大文化、大規劃、大城建、大交通的綜合執法體制，較好地改善了原來具體事務上的“多龍治水水難治”的局面。

2．轉變職能，促成政府化學反應

前佛山市委書記劉悅倫在總結順德經驗時曾說：“機構改革不是為大部制而大部制，大部制只是手段，根本目的是政府職能轉變。”大部制的重點不是機構裁立或規模縮擴等“物理變化”，而是機構是否實現有機整合的“化學變化”。所謂“化學變化”，就是優化整合組織機構，使政府職能配置科學合理、權責明確，建立充分的聯動機制和協調機制，從而發揮更大的效益。如果沒有這種“化學反應”，政府部門之間仍會存在信息壁壘、各自為政等資源浪費現象，這樣不僅不能解決部門職能交叉、政出多門、推諉扯皮等問題，還可能降低行政效率，增加行政成本，難以真正做到以“結構的優化”實現“效能的提高”。

大部制改革需要以更適合市場、社會、企業和百姓的需求作為出發點。2013年8月，佛山對市、區兩級政府機構再次進行了調整，其目的就是要建立機構精干、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力、運行高效的黨政管理體制。與前兩次大部制改革均按照省統一部署的方式不同，這次調整是佛山主動提出申請，并報省有關部門審批同意。在改革過程中，政府持續聽取各方意見，根據各方面反饋的問題進行調整。例如，佛山市政府工作部門由原來的31個調整為29個，減少了2個。在禪城、南海、高明、三水四區的機構調整方案中，除了各增設一個部門外，部分機構的職責也有一定調整。其中，區委組織部將加掛區國家公務員管理辦公室的牌子，區委社會工作部加掛民族宗教事務局的牌子，區民政宗教和外事僑務局則更名為區民政和外事僑務局。此次調整還重點理順了區民政、社保以及水利建設等部門的相關職責，將以前由區人力資源和社會保障局承擔的社會福利和社會事務、社會救助、救災救濟、殯葬改革等職責，全部劃入區民政和外事僑務局。同時，將水資源管理、水利建設、河道堤防管理、水土保持、供水、用水等與“水”相關的行政管理職能，統一劃歸區環境水務和城鄉建設管理局。

大部制改革是國際公共行政領域的一項重要改革趨勢，世界主要發達國家和地區的政府改革普遍采取了機構合并、增強政策統籌、協調管理的舉措。大部制改革的出發點在于解決政府管理碎片化的問題。在多部門共同管理的公共事務領域，公共權力往往是缺位的，同一項工作由多個部門負責，但沒有一個切實負責的部門，在這種情況下，貌似加強了領導，實則減輕了有關部門應承擔的責任；同時，還容易導致部門利益的滋生，使國家利益部門化、部門利益合法化甚至個人化，出現不同職能部門之間的推諉、扯皮、卸責和爭利等問題。建立統一和協調的大部門無疑是解決這個困境的重要出路。

大部制改革指的不僅僅是部門機構之間的合并或重組，還有體系和機制的有機整合統一，是政府組織架構調整與政府運行機制再造的統一。佛山通過大部制改革，整合和精簡了政府機構，在一定程度上減少了機構臃腫、部門分工過細、溝通協調成本較高等問題，形成了大行業、大系統的管理模式；理順了當前不暢通的部門間的體制關系，有助于消除“九龍治水”的亂象。當然，佛山大部制改革并非一帆風順，其間也有過一些停滯及調整。大部制的推進需要進一步加強頂層設計，做好上下級機構的對接，并根據各地特點穩妥開展。

（二）厘清層級政府權責，全面實施簡政強鎮改革

簡政強鎮是繼大部制改革之后廣東省推行的又一項行政管理體制改革創新。所謂簡政強鎮，是指為解決鎮級經濟社會發展與鎮政府管理權限不相適應的矛盾，鎮級政府被賦予部分縣級經濟社會管理權限，涉及財政、土地、社會管理、戶籍等十個方面。十八屆三中全會指出，要按照新型城鎮化和發展基層民主的要求推進經濟發達鎮的行政體制改革，創新基層治理體系。簡政強鎮的目的是通過深化行政管理體制改革提升鎮級政府的治理能力和水平，為經濟轉型升級營設環境，為更好地服務民生創造條件。作為廣東省簡政強鎮改革試點城市，佛山的簡政強鎮改革為建立適應城鄉統籌協調發展需要的鎮級行政管理體制進行了積極的探索。

1．先行試點，破解鎮街“人大衫小”

2009年11月，廣東省選取佛山市順德區容桂街道、南海區獅山鎮和東莞市塘廈鎮、石龍鎮為簡政強鎮事權改革試點，破除鎮街“人大衫小”的發展制約。順德經濟是典型的鎮域經濟，10個鎮街形成“一鎮一品”的專業鎮格局，鎮（街）既是順德經濟發展的主戰場，又是社會建設的主陣地。全區生產總值超300億元，人口45萬。順德區容桂街道承擔著大量復雜的現代城鎮管理任務，其發展規模甚至超過不少欠發達省份的縣市，形成了“鎮級的權限，縣級的人口，市級的經濟”的不相稱的尷尬局面，由于缺乏管理權限、機構設置和相應資源，“人大衫小”“腳大鞋小”的制約相當突出。這種經濟發展水平與行政管理權極不相稱的管理體制，被形象地比喻為“小馬拉大車”。因此，通過“簡政強鎮”實現“量體裁衣”十分必要。

按照區級放好權、鎮（街）接好權的思路，順德區區政府共梳理出8大類行政管理事項，共5205項，將其中的3197項下放，讓鎮（街）的動力和活力得以釋放，取得較好效果。一是效率提升。鎮（街）承接權限后，著力在規范行政、減少環節、提高效率上實現“大提速”，房地產租賃登記從15個工作日縮短為1個工作日，駕駛證換領1小時內辦妥。二是職責明晰。例如，容桂環境運輸和城市管理分局充分發揮組合優勢，變過去的多部門聯合執法為同一部門內部聯合執法，對容里等村居的228處違章建筑實行強制拆除，效率大為提高，社會反響良好。三是服務前移。順德區整合各部門和單位資源，建成鎮（街）、社區兩級行政服務中心，容桂行政服務中心對外窗口有70個，日均處理業務量達1500宗。村居基層黨組織依托社區行政服務中心發揮核心領導作用，為民服務能力顯著增強，如華口社區以行政服務中心為平臺，開展社區管理和行政服務，有效地化解了居委會、股份社多年的糾紛。

2．全面實施，實現基層“量體裁衣”

2010年，佛山市正式印發《佛山市簡政強鎮事權改革實施意見》，加強對簡政強鎮事權改革工作的指導，重點解決改革推進過程中幾個關鍵問題，確保“放好權、接好權、用好權、管好權”。

（1）完善配套政策措施，確保放好權。下放管理權限、下移管理重心、減少管理層級，增強鎮（街）發展主動權。一是規范事權下放方式。各區通過直接放權或委托等方式，依法下放行政審批和行政執法權，擴大鎮政府和街道辦事處行政事務的管理和處置權限。二是合理靈活下放事權。市政府印發了《區向鎮（街）下放行政管理事項的指導目錄（第一批）》，各區根據指導目錄，結合鎮（街）的實際情況、實際承受能力，逐步將權力下放、分批下達。三是理順權責關系。凡是法律法規和上級政府規定由區級政府及其部門承擔的責任，不得轉移給鎮（街）承擔。嚴格控制對鎮（街）領導實行“簽訂責任書”和“一票否決”等事項。下放給鎮（街）的事權，鎮（街）要承擔相應責任。綜合指數在400以上的特大鎮（街）依法被賦予了縣級經濟社會管理權限。全市33個鎮（街）中，綜合指數在400以上的特大鎮（街）有25個。

（2）優化機構人員配置，確保接好權。通過有效整合相關機構，配足、配強工作人員，確保區下放鎮（街）的各項事項能正常運轉。一是明確辦事機構設置的數量要求。其中特大鎮（街）統一設置10個綜合性辦事機構和3個區、鎮（街）雙重管理機構，較大鎮（街）統一設置9個綜合性辦事機構和3個區、鎮（街）雙重管理機構，一般鎮（街）設置黨政辦公室、監察審計辦公室、組織工作辦公室、維穩和綜合治理委員會辦公室、財政辦公室、經濟促進局、宣教文體局、社會工作局、人力資源和社會保障局、國土和城鄉建設局、衛生和人口計劃生育局、市場安全監管分局以及環境運輸和城市管理分局。二是統籌機構加掛牌子。全市鎮（街）的機構名稱基本一致，并根據各區實際需要，允許在鎮（街）綜合性辦事機構處加掛如農辦、僑辦、法制辦等機構的牌子。司法所是中央政府和省政府明確要求設立的機構，在改革中作為區司法局的派出機構設置，與鎮（街）維穩和綜合治理委員會辦公室合署辦公。武裝部按有關規定設置。三是統一辦事機構領導任職。為統一全市五區的改革模式，各鎮（街）綜合性辦事機構以及區、鎮（街）雙管機構的正職，統一由鎮（街）黨政班子成員兼任。

（3）明晰責權利相統一，確保用好權。通過為鎮（街）承接和擔負起各項管理工作提供強有力的人財物保障，使鎮（街）事權與財權相匹配，保證鎮（街）更好地履行職責。一是建立財政保障機制。按照財隨事轉的原則，建立鎮（街）的財力保障機制，積極推進“村財委托第三方管理”等模式的村級財務管理方式改革。市財政部門在鎮（街）財權下放方面進行專題研究，提出指導意見。二是創新人事管理機制。積極探索建立鎮機關聘員管理制度，規范鎮（街）用人制度。市組織人事部門將在探索人事管理改革等方面大膽創新，以適當的方式解決干部晉升空間問題，同時積極探索完善綜合指數在400以上的特大鎮（街）領導層級的配置問題。三是加快政府職能轉變。通過簡政強鎮事權改革，推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由鎮政府和街道辦事處管理的事項轉移出去，有針對性地強化鎮（街）面向基層和群眾的社會管理和公共服務職能。同時加快對鎮（街）事業站所進行分類改革，規范各區鎮（街）事業單位的整合方式，其承擔的行政職責可整合劃入相應的綜合性辦事機構。職責相近的事業單位進行重新整合，并劃歸對口的鎮（街）綜合性辦事機構管理。

（4）加強監督體系建設，確保管好權。在推進改革的過程中，既下放事權激發基層政府的發展活力，又強化監督、明確責任，做到“放管結合”。一是建立健全監督機制。鎮（街）監察審計辦公室作為區監察和審計局的派出機構設置，建立健全下放事權后續監管的工作制度和機制，把對下放事權的監管納入制度化、規范化和日常化軌道。二是加大行政責任追究力度。按照“誰審批，誰負責”的原則，清晰界定下放事權的權責，建立完善的有權必有責、用權必問責、違法必追究的制度。三是創新監督方式方法。加強行政電子監察系統建設，完善行政審批電子監察系統的監察功能，將監察點延伸到鎮（街），形成市、區、鎮（街）“橫向到邊、縱向到底”的監督格局，探索建立行政執法的動態評估機制和執法權下放信息管理平臺，加強對下放事項的動態評估和管理。