第一章 總則

1 本章說明

本章從總體上規(guī)定了本法的立法目的和法律規(guī)范確定的基本準則，集中體現(xiàn)了《治安管理處罰法》的基本精神。

第一條 立法目的

為維護社會治安秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，規(guī)范和保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責，制定本法。

■解讀與應用

●[立法目的]

本條規(guī)定了本法的立法目的，主要包括以下三個方面：第一，維護社會秩序，保障公共安全；第二，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；第三，規(guī)范和保障治安管理處罰權(quán)的行使。社會秩序，是指統(tǒng)治階級規(guī)定或確定的為了維護社會共同生活而要求人們應當遵守的行為規(guī)范。在我國，社會秩序是由法律、社會團體和企、事業(yè)單位的規(guī)章制度以及社會善良風俗等組成，內(nèi)容廣泛，最集中表現(xiàn)為公共場所和某些重點地區(qū)的治安秩序。公共安全，是指不特定多數(shù)人的生命健康和公私財產(chǎn)的安全。本法的第三個目的體現(xiàn)了對治安管理處罰權(quán)既“規(guī)范”又“保障”的雙重目的，不可偏廢。

第二條 違反治安管理行為的性質(zhì)和特征

擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照《中華人民共和國刑法》的規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不夠刑事處罰的，由公安機關(guān)依照本法給予治安管理處罰。

■解讀與應用

本條是關(guān)于違反治安管理行為的性質(zhì)和特征的規(guī)定。

根據(jù)本條規(guī)定，違反治安管理行為是指各種擾亂社會秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利，妨害社會管理，尚不構(gòu)成犯罪的行為。違反治安管理行為具有以下三個特征：

第一，違反治安管理行為是違反治安管理方面的行政法律、法規(guī)的違法行為。首先，違反治安管理行為是一種違反行政法律、法規(guī)的行為，這是其區(qū)別于犯罪的一個特征。從本法規(guī)定的各種具體的違反治安管理的行為來看，其侵犯的客體，也就是本法以及其他治安管理方面的法律、法規(guī)所要保護的社會關(guān)系，主要是正常的社會秩序、公共安全、公民的人身權(quán)利、公私財產(chǎn)權(quán)利等幾個方面。其次，違反治安管理行為是違反治安管理方面的法律、法規(guī)的違法行為，并不是所有的侵犯上述幾類社會關(guān)系的行為都屬于違反治安管理行為；也不是所有的違反公安機關(guān)作為主管部門的法律、法規(guī)違法行為都屬于違反治安管理行為。治安管理方面的法律、法規(guī)只限于那些與社會治安秩序直接相關(guān)的法律、法規(guī)。

第二，違反治安管理行為具有一定社會危害性。法律總是以保護特定的利益為目的的，法律保護特定利益的基本方式就是給予違法行為一定的懲罰性后果，即由違法行為人承擔相應的法律責任。違法行為在形式上表現(xiàn)為行為人對法律規(guī)定的違反：或者是違反了法律設(shè)定的禁止性義務(wù)，實施了法律禁止實施的行為；或者是違反了法律設(shè)定的命令性義務(wù)，不履行法律設(shè)定的義務(wù)。

第三，違反治安管理行為具有應受治安管理處罰性。違反治安管理行為應當承擔的是行政責任，具體說就是予以治安管理處罰，如警告、拘留、罰款。如果行為情節(jié)非常輕微，不應當予以治安管理處罰，那么也就不屬于違反治安管理行為；如果行為情節(jié)嚴重，應當予以刑罰的處罰，那就已經(jīng)屬于犯罪行為，而不是違反治安管理行為。

違反治安管理行為的上述三個特征是具有內(nèi)在有機聯(lián)系的統(tǒng)一體，一定程度的社會危害性是違反治安管理行為最基本的屬性，是違反治安管理法律、法規(guī)的內(nèi)在根據(jù)，也是應當予以治安管理處罰的基礎(chǔ)；違反治安管理法律、法規(guī)是違反治安管理行為的社會危害性的法律表現(xiàn)，也是違反治安管理行為應當予以治安管理處罰的法律依據(jù)；應當予以治安管理處罰則是行為的違法性和社會危害性的當然法律后果。

●[違反治安管理行為的特征]

第一，違反治安管理行為是違反治安管理方面的行政法律、法規(guī)的違法行為；第二，違反治安管理行為具有一定的社會危害性；第三，違反治安管理行為尚未構(gòu)成犯罪，應當受到治安管理處罰。

●[如何區(qū)分違反治安管理行為和犯罪行為？]

違反治安管理行為和犯罪行為都是危害社會的違法行為，有時甚至在行為表現(xiàn)上完全相同（我國的許多違反治安管理行為在一些國家直接被作為犯罪處理），在實際工作中，我們可以從以下幾個方面區(qū)分違反治安管理行為和犯罪行為：

（1）看情節(jié)是否嚴重。有些行為情節(jié)嚴重的，就構(gòu)成犯罪；情節(jié)不嚴重的，就是違反治安管理行為。例如，強拿硬要或者任意損毀、占用公私財物的行為等。

（2）看情節(jié)是否惡劣。有些行為情節(jié)惡劣的，就構(gòu)成犯罪；情節(jié)不惡劣的，就是違反治安管理行為。例如，虐待家庭成員的行為、遺棄沒有獨立生活能力的被扶養(yǎng)人的行為等。

（3）看后果是否嚴重。有些行為后果嚴重的，就構(gòu)成犯罪；后果不嚴重的，就是違反治安管理行為。例如，故意傷害他人身體的行為，致人輕傷或者重傷的，是犯罪行為；致人輕傷以下的，是違反治安管理行為。

（4）看數(shù)額是否較大。有些行為數(shù)額較大的，就構(gòu)成犯罪；不是數(shù)額較大的，就是違反治安管理行為。例如，盜竊行為（多次盜竊除外）等。

（5）看次數(shù)是否多次。有些行為多次實施的，就構(gòu)成犯罪；不是多次實施的，就是違反治安管理行為。例如，盜竊行為，如屬“一年內(nèi)入戶盜竊或者在公共場所扒竊三次以上”，即為“多次盜竊”，構(gòu)成盜竊罪。

（6）看是否使用暴力、威脅方法。有些行為已使用暴力、威脅方法的，就構(gòu)成犯罪；未使用暴力、威脅方法的，就是違反治安管理行為。例如，阻礙國家機關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)行為等。

（7）看是否特定主體。有些行為只有特定主體實施時才構(gòu)成犯罪。例如，賣淫、嫖娼行為，如明知自己患有梅毒、淋病等嚴重性病賣淫、嫖娼的，是犯罪行為；其他人賣淫、嫖娼的，是違反治安管理行為。

（8）看是否特定對象。有些行為只有針對特定對象實施時才構(gòu)成犯罪。例如，嫖娼行為，如嫖宿不滿14周歲幼女的，是犯罪行為；嫖宿其他人的，是違反治安管理行為。

（9）看是否以此為業(yè)。有些行為只有當行為人以此為業(yè)時，才構(gòu)成犯罪。例如，賭博行為，如以賭博為業(yè)的，是犯罪行為；不以賭博為業(yè)，但參與賭博且賭資較大的，是違反治安管理行為。

此外，有些違反治安管理行為的表現(xiàn)形態(tài)，與犯罪行為完全一致，沒有后果、次數(shù)、情節(jié)、數(shù)額等區(qū)分。例如，本法第73條規(guī)定的“教唆、引誘、欺騙他人吸食、注射毒品的”行為，與刑法第353條第1款規(guī)定的“引誘、教唆、欺騙他人吸食、注射毒品”的行為，在行為表現(xiàn)上完全一致，只是個別用詞順序有細微差別。此時，就應當依照刑法第13條但書，即“但是情節(jié)顯著輕微危害不大的，不認為是犯罪”的規(guī)定，綜合考慮行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度，準確判定是犯罪行為還是違反治安管理行為。

■關(guān)聯(lián)參見

《公安機關(guān)信訪工作規(guī)定》第43條〔法律責任〕（P518）

第三條 處罰程序應適用的法律規(guī)范

治安管理處罰的程序，適用本法的規(guī)定；本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定。

■解讀與應用

本條對治安管理處罰程序適用的法律依據(jù)作出了規(guī)定，即在實施治安管理處罰時，如果本法已經(jīng)做出了專門性規(guī)定，就應該適用本法，如果本法對某個事項未作出專門性規(guī)定，那就應當適用《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定。

具體分析本法與《行政處罰法》在處罰程序規(guī)定上的特點，可以分為三種情況。第一種情況是，本法中有規(guī)定，《行政處罰法》中沒有相應規(guī)定或者規(guī)定不一致。這種情況有的屬于該規(guī)定是為適應治安管理本身的特點而設(shè)定，或是為了進一步規(guī)范公安機關(guān)依法履行治安管理職責，增加了一些規(guī)定或者作了更為詳細的規(guī)定。第二種情況是，本法的規(guī)定與《行政處罰法》的規(guī)定基本一致。這種情況主要是考慮到，這些規(guī)定涉及到行政管理相對人的權(quán)利，當事人應當知道。雖然在《行政處罰法》中已經(jīng)有規(guī)定，但在本法中予以重申，既有利于當事人知悉和保護自己的權(quán)利，監(jiān)督公安機關(guān)依法行使職權(quán)，也便于公安機關(guān)執(zhí)法時遵守和引用。第三種情況是，本法中沒有規(guī)定，需要適用《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定。這種情況主要是考慮到《行政處罰法》的規(guī)定已經(jīng)比較詳盡，直接適用《行政處罰法》的規(guī)定更為適宜，而且在本法中再作重復性規(guī)定也無必要。此外，還需要注意的是，本條的這個規(guī)定，既有明確治安管理處罰程序的準據(jù)法的作用，還有一種兜底的含義，即本法有關(guān)處罰程序規(guī)定的未盡事宜，都要依照《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定。這就可以防止因立法的疏漏而導致無法可依的情況。

●[對于治安管理處罰的程序，如何選擇適用《治安管理處罰法》與《行政處罰法》? ]

行政法是以大量的單行法的形式存在的，而且很多單行行政法具有實體和程序性規(guī)范結(jié)合在一起進行立法的特點，即在同一部行政法律中，往往既有關(guān)于行政權(quán)的設(shè)定等實體性規(guī)定，又有關(guān)于行政權(quán)行使的程序性規(guī)定，如《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》等。因而，在適用法律的時候可以根據(jù)行政管理領(lǐng)域管理事項的不同適用不同的程序性規(guī)定。本法中的程序性規(guī)定是按照《行政處罰法》所確定的基本原則，并結(jié)合治安管理處罰自身的特點作出的，是對治安管理處罰程序適用的銜接性規(guī)定，即在處罰程序方面本法有規(guī)定的適用本法，本法沒有規(guī)定的，適用《行政處罰法》規(guī)定的處罰程序。

此外，因為本法與《行政處罰法》之間是特別法與一般法的關(guān)系，且本法生效在后，根據(jù)特別法優(yōu)于一般法以及后法優(yōu)于前法的原則，在兩部法律出現(xiàn)內(nèi)容上的沖突時，應當優(yōu)先適用《治安管理處罰法》。

第四條 適用范圍

在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法。

在中華人民共和國船舶和航空器內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法。

■解讀與應用

本條是關(guān)于本法適用范圍的規(guī)定。

首先，中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的全部區(qū)域，是指我國行使國家主權(quán)的地域，包括領(lǐng)陸、領(lǐng)水和領(lǐng)空。在我國領(lǐng)域內(nèi)違反治安管理的人，包括自然人、法人和其他組織。其中自然人包括中國公民、外國人和國籍不明的人。

其次，本法規(guī)定了《治安管理處罰法》適用的空間效力和對人的效力。在空間效力上，除法律有特別規(guī)定的以外，本法適用于我國的整個領(lǐng)域；在對人效力上，除法律有特別規(guī)定的以外，本法適用于所有在我國領(lǐng)域內(nèi)違反治安管理的人。

第三，本條第1款規(guī)定的“除法律有特別規(guī)定的以外”是指兩種情況：一是享有外交特權(quán)和豁免權(quán)的外國人在我國領(lǐng)域內(nèi)，不適用本法，應該通過外交途徑解決；二是香港、澳門兩個特別行政區(qū)基本法中的例外規(guī)定和對我國臺灣地區(qū)的例外規(guī)定。另外，我國的船舶和航空器，按照國際條約和國際慣例，被視為是我國領(lǐng)土的延伸部分，在此范圍內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，應當適用本法。

●[空間效力]

本條規(guī)定了本法適用的空間效力范圍。中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)，是指我國行使國家主權(quán)的地域，包括領(lǐng)陸、領(lǐng)水和領(lǐng)空。凡是在我國領(lǐng)域內(nèi)實施違反治安管理行為的，不管是中國公民還是外國公民和無國籍人，除法律有特別規(guī)定的以外，均適用本法。“除法律有特別規(guī)定的以外”是指兩種情況：一是享有外交特權(quán)和豁免權(quán)的外國人在我國領(lǐng)域內(nèi)，不適用本法，應該通過外交途徑解決；二是本法不適用于香港、澳門兩個特別行政區(qū)。另外，我國的船舶和航空器，按照國際條約和國際慣例，被視為是我國領(lǐng)土的延伸部分。在此范圍內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，應當適用本法。

●[外國人、港澳臺居民在中國大陸違反治安管理的是否可以處罰？]

按照本條的規(guī)定，不論違反治安管理行為人是中國公民還是外國人（含無國籍人），也不論是中國大陸居民還是港澳臺居民，除享有外交特權(quán)和豁免權(quán)的外國人違反治安管理的法律責任通過外交途徑解決的外，均應適用本法。但辦理外國人、港澳臺居民違反治安管理的案件與辦理中國大陸居民違反治安管理的案件有以下兩點主要區(qū)別：

（1）對違反治安管理的外國人可以附加特定處罰。按照本法第10條的規(guī)定，對違反治安管理的外國人（含無國籍人），除了依法給予警告、罰款、行政拘留外（對違法的外國法人或者其他組織還可以依法吊銷公安機關(guān)發(fā)放的許可證），還可以附加適用限期出境或者驅(qū)逐出境處罰。但是對中國大陸居民和港澳臺居民則不能附加適用限期出境或者驅(qū)逐出境處罰。

（2）辦理外國人、港澳臺居民違反治安管理的案件有特殊的程序。按照有關(guān)規(guī)定，對違反治安管理的外國人給予行政拘留處罰的，公安機關(guān)應當通報同級人民政府外事部門，逐級上報公安部，并通報該外國人所屬國家駐華大使館或者領(lǐng)事館；對違反治安管理的港澳臺居民給予行政拘留處罰的，公安機關(guān)應當通報同級人民政府港澳事務(wù)辦公室或者臺灣事務(wù)辦公室，逐級上報公安部，并通報港澳特區(qū)政府駐北京辦事處或者海峽兩岸關(guān)系協(xié)會。

●[外國駐華使領(lǐng)館內(nèi)發(fā)生治安事件是否可以適用本法的規(guī)定？]

外國駐華領(lǐng)事館的地位特殊，對其內(nèi)部發(fā)生的治安案件，公安機關(guān)應當依照有關(guān)國際條約和我國法律，區(qū)別情況行使管轄權(quán)。如果違反治安管理的行為人享有領(lǐng)事特權(quán)與豁免權(quán)，公安機關(guān)應當在進行必要的調(diào)查后，層報公安部商外交部通過外交途徑解決；如果違反治安管理的行為人不享有領(lǐng)事特權(quán)與豁免權(quán)，公安機關(guān)應當依照有關(guān)國際條約和我國法律查處。根據(jù)《領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例》第22條的規(guī)定，外國駐華領(lǐng)事館服務(wù)人員如果是中國公民，除沒有義務(wù)就其執(zhí)行職務(wù)所涉及事項作證外，不享有其他領(lǐng)事特權(quán)與豁免權(quán)。因此，對外國駐華領(lǐng)事館的中國籍服務(wù)人員在領(lǐng)事館內(nèi)打傷中國公民的案件，公安機關(guān)應當依法查處，但必須注意方式方法。根據(jù)《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》和《領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例》的有關(guān)規(guī)定，公安機關(guān)未經(jīng)領(lǐng)事館同意，不得進人領(lǐng)事館執(zhí)行公務(wù)。公安機關(guān)有必要對領(lǐng)事館的中國籍服務(wù)人員依法采取傳喚等措施的，應當視情況通知該領(lǐng)事館。

對于我國公安機關(guān)對外國駐華大使館內(nèi)發(fā)生的治安案件是否有管轄權(quán)問題，我們認為，可以根據(jù)《維也納外交關(guān)系公約》和《外交特權(quán)與豁免條例》和本法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，參照上述答復處理。

●[中國駐外是使領(lǐng)館內(nèi)發(fā)生的治安事件是否可以適用治安管理處罰法？]

駐外使領(lǐng)館是本國領(lǐng)土的延伸，是本國的虛擬領(lǐng)土，本國的一切法律在本國的駐外使領(lǐng)館均應當適用，同時本國的駐外使領(lǐng)館工作人員在所駐在國享有司法豁免權(quán)，因此在中華人民共和國駐外使領(lǐng)館內(nèi)發(fā)生的違反治安管理的行為應當適用《治安管理處罰法》處理。

第五條 基本原則

治安管理處罰必須以事實為依據(jù)，與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。

實施治安管理處罰，應當公開、公正，尊重和保障人權(quán)，保護公民的人格尊嚴。

辦理治安案件應當堅持教育與處罰相結(jié)合的原則。

■解讀與應用

本條是關(guān)于本法的基本原則的規(guī)定。包括以事實為依據(jù)原則，與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當原則，公開、公正原則，尊重和保障人權(quán)原則等。

注意，以事實為依據(jù)原則中的所謂“事實”，主要有以下三種類型：第一，生活事實。也就是在引起治安管理處罰法的調(diào)整過程中的最基本的事實，比如發(fā)生了某個具體的違反本法的事實，如酗酒等。第二，法律事實。指法律規(guī)定的，從生活事實中抽象出來的，構(gòu)成某一法律后果的事實。一般體現(xiàn)在法律要件中。比如本法在第二節(jié)第8條到第16條對各種違法事實的描述。第三，案件事實。所謂案件事實也就是經(jīng)過行政機關(guān)的判斷或法官的裁判，最終可用來進行法律裁判的事實依據(jù)。

●[處罰適當原則]

本條第1款規(guī)定了治安管理處罰的適當性原則。適當性原則要求治安管理處罰必須根據(jù)存在的違法事實進行裁判，并且，設(shè)定或執(zhí)行的處罰也必須與違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當，不能過重或過輕。

●[公開原則]

公開原則是治安管理處罰法的一項基本原則，主要目的是保障治安管理處罰的公開性和透明度。本原則主要體現(xiàn)為：處罰依據(jù)公開和處罰程序公開。

●[公正原則]

公正原則就是在實施治安管理處罰時，對當事人要平等對待，不得偏袒。公正包括實體公正和程序公正兩個方面。實體公正要求治安管理處罰的結(jié)果不偏不倚，根據(jù)事實，考慮違反行為的情節(jié)、社會危害程度等方面的基本因素，作出適當?shù)奶幜P決定。程序公正是實體公正的實現(xiàn)途徑和表現(xiàn)方式，具體表現(xiàn)很多，例如處罰機關(guān)相關(guān)人員的回避制度，被處罰人的陳述、申辯、聽證、行政復議、行政訴訟等權(quán)利。

●[保障人權(quán)原則]

尊重和保障人權(quán)是我國憲法確立的原則，本條規(guī)定是該原則在本法中的體現(xiàn)。治安管理處罰法強調(diào)公安機關(guān)及其人民警察實施治安管理處罰時，要尊重和保障人權(quán)，保護公民的人格尊嚴、保障公民的人身和財產(chǎn)權(quán)利等。

●[教育和處罰相結(jié)合的原則]

教育和處罰相結(jié)合是由治安管理處罰的性質(zhì)決定的。違反治安管理的行為屬于一般違法行為，并未觸犯刑法，尚未構(gòu)成犯罪。治安管理處罰是人民群眾自我教育、自我約束社會生活的行為準則，也是對少數(shù)違反治安管理行為的人實施處罰、進行教育的工具。

●[已經(jīng)制定并經(jīng)相關(guān)部門討論通過但尚未公布的關(guān)于行政處罰的規(guī)定，能否作為行政處罰的依據(jù)？]

根據(jù)《治安管理處罰法》第5條的規(guī)定，以及《行政處罰法》第4條的規(guī)定，對于違法行為進行處罰的依據(jù)必須公開，否則不得作為處罰的依據(jù)，這就是公開性原則的一個方面的要求。因此，已經(jīng)制定并經(jīng)相關(guān)部門討論通過但尚未公布的關(guān)于行政處罰的規(guī)定因為其并沒有公布出來為行政相對人所知悉，其不能作為行政處罰的依據(jù)。

■關(guān)聯(lián)參見

《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第4-5條〔辦案原則〕（P242）

第六條 社會治安綜合治理

各級人民政府應當加強社會治安綜合治理，采取有效措施，化解社會矛盾，增進社會和諧，維護社會穩(wěn)定。

■解讀與應用

●[社會治安的綜合治理]

本條文規(guī)定了人民政府的社會治安綜合治理責任。政府應當堅持社會治安綜合治理的方針，調(diào)動各方面的積極性，努力形成各方面齊抓共管，共同維護治安秩序、維護社會穩(wěn)定的良好局面。

■關(guān)聯(lián)參見

《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強社會綜合治理的決定》

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強社會治安綜合治理的決定》

第七條 主管和管轄

國務(wù)院公安部門負責全國的治安管理工作。縣級以上地方各級人民政府公安機關(guān)負責本行政區(qū)域內(nèi)的治安管理工作。

治安案件的管轄由國務(wù)院公安部門規(guī)定。

■解讀與應用

本條第1款是關(guān)于治安管理工作的主管部門的規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定，全國的治安管理工作的主管部門是公安部。在地方，治安管理工作的主管部門是縣級以上地方各級人民政府公安機關(guān)，具體包括各省、直轄市、自治區(qū)公安廳（局），各市、州公安局及其公安分局，各縣（市）公安局等。

本條第2款是關(guān)于治安案件的管轄問題的授權(quán)性規(guī)定，即由國務(wù)院公安部門規(guī)定，具體可參見《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第二章。根據(jù)該章的規(guī)定，行政案件一般由違法行為發(fā)生地的公安機關(guān)管轄。由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄更為適宜的，可以由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄，但是涉及賣淫、嫖娼，引誘、容留、介紹賣淫，賭博的案件除外，幾個公安機關(guān)都有權(quán)管轄的行政案件，由最初受理的公安機關(guān)管轄。必要時，可以由主要違法行為地公安機關(guān)管轄。對管轄權(quán)發(fā)生爭議的，報請共同的上一級公安機關(guān)指定管轄。對于重大、復雜的案件，上級公安機關(guān)可以直接辦理或指定管轄。此外，該規(guī)定還對鐵路、港航、民航、森林公安機關(guān)的管轄作出了規(guī)定。

●[治安管理工作的主管部門]

本條第1款明確了治安管理處罰的專屬性質(zhì)，治安管理處罰只能由公安機關(guān)依法行使，其他任何機關(guān)都不得行使此項處罰權(quán)。同時明確了治安管理工作的責任，全國的治安管理工作的主管部門是公安部；在地方，治安管理工作的主管部門是縣級以上地方各級人民政府公安機關(guān)。

●[治安案件的管轄]

本條第2款就治安案件的管轄問題作出了授權(quán)性規(guī)定，即由國務(wù)院公安部門規(guī)定。具體可參見《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第二章。根據(jù)該章的規(guī)定，行政案件一般由違法行為發(fā)生地的公安機關(guān)管轄。由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄更為適宜的，可以由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄，但是涉及賣淫、嫖娼，引誘、容留、介紹賣淫，賭博的案件除外。幾個公安機關(guān)都有權(quán)管轄的行政案件，由最初受理的公安機關(guān)管轄。必要時，可以由主要違法行為地的公安機關(guān)管轄。對管轄權(quán)發(fā)生爭議的，報請共同的上一級公安機關(guān)指定管轄。對于重大、復雜的案件，上級公安機關(guān)可以直接辦理或指定管轄。

●[鐵路、港航、民航、森林公安機關(guān)對哪些案件行使管轄權(quán)]

《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第12條規(guī)定：“鐵路公安機關(guān)負責調(diào)查處理列車上，火車站工作區(qū)域內(nèi)，鐵路系統(tǒng)的機關(guān)、廠、段、所、隊等單位內(nèi)發(fā)生的案件，以及在鐵路線上放置障礙物或者損毀、移動鐵路設(shè)施等可能影響鐵路運輸安全、盜竊鐵路設(shè)施的案件。港航公安機關(guān)負責調(diào)查處理港航系統(tǒng)的輪船上、港口、碼頭工作區(qū)域內(nèi)和機關(guān)、廠、所、隊等單位內(nèi)發(fā)生的案件。民航公安機關(guān)負責調(diào)查處理民航管理機構(gòu)管理的機場工作區(qū)域以及民航系統(tǒng)的機關(guān)、廠、所、隊等單位內(nèi)和民航飛機上發(fā)生的案件。國有林區(qū)的森林公安機關(guān)負責調(diào)查處理林區(qū)內(nèi)發(fā)生的案件。”

■關(guān)聯(lián)參見

《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第9-13條〔管轄〕（P242-243）

《行政處罰法》第20-22條

第八條 民事責任

違反治安管理的行為對他人造成損害的，行為人或者其監(jiān)護人應當依法承擔民事責任。

■解讀與應用

治安管理處罰在法律性質(zhì)上屬于行政法的范疇，本條的規(guī)定是治安管理處罰法與民事侵權(quán)法律之間的銜接，是為了保證違反治安管理行為的受害人因違反治安管理行為所遭受的損害能夠及時得到民事賠償。在治安管理處罰法規(guī)定的眾多違法行為中，很多都兼具行政違法性和民事侵權(quán)性的雙重特征。關(guān)于具體民事責任的范圍、承擔方式等問題，都需要依照有關(guān)民事法律來確定。值得注意的是，除本法第9條規(guī)定的情形以外，不得以民事責任的承擔替代治安管理處罰。

●[治安管理案件中的受害人是否可以要求精神損害賠償？]

違反治安管理的行為是一種侵權(quán)行為，即因過錯侵害他人的財產(chǎn)或者人身權(quán)利，依法應當承擔賠償責任。關(guān)于民事責任中的精神損害賠償問題應當根據(jù)被害人的請求和違反治安管理的行為人的過錯、行為方式、損害后果等情形來確定。要做到既保證被害人的精神損害得到應有的安撫和慰藉，又要注意被害人提出的要求的合理性，防止利用精神損害賠償?shù)囊蟾邇r索賠。《侵權(quán)責任法》第22條規(guī)定：“侵害他人人身權(quán)益，造成他人嚴重精神損害的，被侵權(quán)人可以請求精神損害賠償。”《最高人民法院關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責任若干問題的解釋》第8條規(guī)定：“因侵權(quán)致人精神損害，但未造成嚴重后果，受害人請求賠償精神損害的，一般不予支持，人民法院可以根據(jù)情形判令侵權(quán)人停止侵害、恢復名譽、消除影響、賠禮道歉。因侵權(quán)致人精神損害，造成嚴重后果的，人民法院除判令侵權(quán)人承擔停止侵害、恢復名譽、消除影響、賠禮道歉等民事責任外，可以根據(jù)受害人一方的請求判令其賠償相應的精神損害撫慰金。”可見，被害人是可以在合理的范圍內(nèi)得到精神損害賠償?shù)摹?/p>

●[損害賠償如何確定和計算？]

（1）關(guān)于財產(chǎn)損失的賠償。根據(jù)財產(chǎn)損失全部賠償?shù)脑瓌t，因侵害他人財產(chǎn)所有權(quán)而造成財產(chǎn)損失的，應當先返還原物或者恢復原狀，或者用質(zhì)量、數(shù)量相當?shù)膶嵨镔r償，或者折價賠償。賠償損失的多少，應當根據(jù)財產(chǎn)損失的大小來確定。賠償全部財產(chǎn)損失，除了賠償直接的財產(chǎn)損失外，還應當賠償受害人失去的“可得利益”。

（2）關(guān)于人身損害的賠償。對因人身損害所引起的財產(chǎn)損失的賠償，應當依據(jù)損害的程度和情況的不同，依法作出不同的處理。人身損害分為三種情況：一般傷害、人身殘廢和死亡。違反治安管理行為只能是造成輕傷以下的傷害，如果造成受害人殘廢或者死亡，則應當立為刑事案件進行偵查。

關(guān)于損害賠償?shù)姆秶鶕?jù)《侵權(quán)責任法》第16條的規(guī)定：“侵害他人造成人身損害的，應當賠償醫(yī)療費、護理費、交通費等為治療和康復支出的合理費用，以及因誤工減少的收入。造成殘疾的，還應當賠償殘疾生活輔助具費和殘疾賠償金。造成死亡的，還應當賠償喪葬費和死亡賠償金。”

第九條 調(diào)解

對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機關(guān)調(diào)解，當事人達成協(xié)議的，不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達成協(xié)議或者達成協(xié)議后不履行的，公安機關(guān)應當依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。

■解讀與應用

調(diào)解制度是我國法律制度的一個特色。民間糾紛是指群眾之間在日常生活中發(fā)生的各種爭議，如發(fā)生在家庭、鄰里、同事等之間的較小爭議。因這些爭議而引起的打架斗毆或損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)一般較輕，公安機關(guān)可以以調(diào)解的方式處理。公安機關(guān)調(diào)解處理違反治安管理行為，主要是就違反治安管理行為所造成的對被侵害人的人身、財產(chǎn)等權(quán)利的損害應當如何賠償?shù)葐栴}，在雙方當事人之間進行斡旋。注意，公安機關(guān)可以調(diào)解處理，也可以不調(diào)解。為確保調(diào)解取得良好效果，調(diào)解前應當及時依法做深入細致的調(diào)查取證工作，以查明事實、收集證據(jù)、分清責任。調(diào)解達成協(xié)議的，應當制作調(diào)解書，交雙方當事人簽字。調(diào)解和裁決是不同的，調(diào)解是遵循糾紛雙方自愿的原則，而裁決則有國家強制力在里面，當事人必須遵守。

●[根據(jù)相關(guān)規(guī)定，哪些治安案件可以進行調(diào)解，哪些不可以進行調(diào)解？]

公安部2006年發(fā)布、2010年修訂的《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第152條規(guī)定：“對于因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財物、干擾他人正常生活、侵犯隱私等情節(jié)較輕的治安案件，具有下列情形之一的，公安機關(guān)可以調(diào)解處理：（一）親友、鄰里、同事、在校學生之間因瑣事發(fā)生糾紛引起的；（二）行為人的侵害行為系由被侵害人事前的過錯行為引起的；（三）其他適用調(diào)解處理更易化解矛盾的。”第153條規(guī)定：“有下列情形之一的，不適用調(diào)解處理：（一）雇兇傷害他人的；（二）結(jié)伙斗毆或者其他尋釁滋事的；（三）多次實施違反治安管理行為的；（四）當事人明確表示不愿意調(diào)解處理的；（五）其他不宜調(diào)解處理的。”

2007年12月8日公安部發(fā)布的《公安機關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》（公通字〔2007〕81號）第3條規(guī)定：“對于因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財物、干擾他人正常生活、侵犯隱私等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，經(jīng)雙方當事人同意，公安機關(guān)可以治安調(diào)解。對不構(gòu)成違反治安管理行為的民間糾紛，應當告知當事人向人民法院或者人民調(diào)解組織申請?zhí)幚怼！钡?條規(guī)定：“違反治安管理行為有下列情形之一的，不適用治安調(diào)解：（一）雇兇傷害他人的；（二）結(jié)伙斗毆的；（三）尋釁滋事的；（四）多次實施違反治安管理行為的；（五）當事人在治安調(diào)解過程中又挑起事端的；（六）其他不宜治安調(diào)解的。”

《公安機關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關(guān)問題的解釋》第1條關(guān)于治安案件的調(diào)解問題規(guī)定：“根據(jù)《治安管理處罰法》第9條的規(guī)定，對因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物以及其他違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關(guān)應當本著化解矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會的要求，依法盡量予以調(diào)解處理。特別是對因家庭、鄰里、同事之間糾紛引起的違反治安管理行為，情節(jié)較輕，雙方當事人愿意和解的，如制造噪聲、發(fā)送信息、飼養(yǎng)動物干擾他人正常生活，放任動物恐嚇他人、侮辱、誹謗、誣告陷害、侵犯隱私、偷開機動車等治安案件，公安機關(guān)都可以調(diào)解處理。同時，為確保調(diào)解取得良好效果，調(diào)解前應當及時依法做深入細致的調(diào)查取證工作，以查明事實、收集證據(jù)、分清責任。調(diào)解達成協(xié)議的，應當制作調(diào)解書，交雙方當事人簽字。”

由于后法優(yōu)于先法，在具體適用時我們應當采用新規(guī)定，即2007年公安部發(fā)布的《公安機關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》，并且此規(guī)定關(guān)于可以調(diào)解的治安案件的范圍比《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》規(guī)定的范圍要廣。