第四節 邏輯框架與研究方法

一 邏輯框架

本書是綜合運用公共經濟學和公共管理學理論與方法進行研究的結果。它嘗試運用公共經濟學理論建立全面評價政府預算績效的邏輯模型。該模型不僅為經典的政府績效評價提供了理論基礎，而且將其適用領域大大拓展，使其解釋力更強。因此，本書從公共經濟學研究視角，以政府失效為起點，以建立有效政府為研究目標，將績效評價視為矯正政府失效的有效工具。

（一）主要內容

全書共分為十章。第一章為導論。第二章為文獻綜述。第三章到第六章為理論部分，分別對公共品生命周期、政府預算績效評價的理論基礎與理論模型做出解釋。在對傳統模型進行揚棄的基礎上，通過拓展與深化，構建全面評價政府預算績效的理論體系——TSE模型，并對實施績效評價的基礎條件和工作流程做出總結。第七、八章為實證研究部分，將TSE模型用于不同類型的評價活動。第七章對效果和效率評價進行綜合研究，稱之為“雙E評價”；第八章分項研究效果或效率評價，稱之為“單E評價”。第九章對我國預算績效評價的發展歷程、成效和存在問題進行總結，并提出完善我國預算績效評價的政策建議。最后在第十章指出進一步研究的方向和建議。

第一章引入論題。從我國近年來的預算案反對票引出預算績效信息供給嚴重不足的現實，從而引出實施預算績效評價的迫切性，從績效革命的全球化引出基礎理論研究的必要性。

第二章為文獻評述。分別對政府績效評價、預算績效評價在理論和方法方面的已有成果進行梳理，找到“巨人的肩膀”作為研究起點。

第三章從公共品生命周期視角對政府預算進行經濟學解釋和分析。公共品生命周期始于公共需要，歷經公共品供給準備、供給實現和公共品消費三個階段、12個環節；各環節之間關系錯綜復雜。第一階段：公共需要乃公共品供給的必要性所在，也是政府績效產生的基礎。公共選擇是現代政府的決策方式，公共政策就是其產出，決定公共品供給的現實順序、規模與結構等。通過公共授權，政府成為公共品供給的責任者，同時獲得征稅、舉債、收費等籌資權力；籌資權的履行催生了政府與公民之間的財政交換關系，使公共需要轉化為有效公共需求，公共品供給具備了可能性。第二階段：通過財政支出環節，公共資源投入各類公共品生產過程，通過各種各樣的供給活動生產出豐富多樣的公共產品和服務（簡稱公共品）。政府供給的實質在于承擔公共品的供給成本。該階段以形成公共品產出為完成標志。第三階段：通過公共品消費，其效用實現，供給效果逐漸顯現。公民和社會對政府的滿意度和公信力已被學術界公認為供給效果的組成內容，不過，本書將其加深一層，將政府自身的存續性作為政府活動的最終目標和公共品供給的最終結果。上述各環節之間的關系：投入、活動與產出之間可以用生產函數來描述，但是產出與效果之間猶隔江相望的神女；滿意度和公信力雖然是政府部門追求的目標，但也只是實現存續性的工具；公共品供給與它們之間基本正相關，績效優則滿意度高、公信力強、可持續，不過也存在各種形式的“峽谷”，需要建立、健全溝通政民關系的各類“橋梁”。公共品生命周期可以用來解釋政府預算的周期性和預算績效的范圍：預算編制環節完成公共品供給計劃的制訂，預算審批意味著公共品供給決策的形成，政府預算就是有效公共需求的明細賬。預算執行為政府的公共品供給提供資源保障，并形成新的供給。如果將績效評價結果用于新的預算編制和立法審議過程，可以進行循證決策，提高預算決策的科學性。美國聯邦預算制度的變遷史反映了預算制度的演化規律，反映了政府的公共品供給從供給主導型向需求主導型的歷史性轉變。

第四章為政府預算績效評價的理論基礎。首先闡述了預算績效評價的公共經濟學基礎。績效乃公共財政本身的內涵?？冃c財政的關系可以概括為“六民財政”：民之公需、績效之基；授權于民、績效合法化；取財于民、評價內生化；用財于民、績效現實化；告知于民、監督必然化；取信于民、評價主動化。政府與公民之間關系的雙重性——委托-代理關系和財政交換關系決定了政府預算績效的內生性，因此對其績效進行評價成為政府的主動性行為。從福利效應來看，預算績效評價可以在一定程度上糾正政府失效，提升國民福利水平。其次闡述了預算績效評價的公共管理學基礎。主要總結了公共管理學發展的不同階段所關注的不同的績效理念：傳統公共行政模式下的績效理念體現為效率中心型；新公共管理模式下的績效理念轉向“結果導向型”；新公共服務模式下的績效理念已經比較健全，績效評價已經內生化為政府治理的一個組成部分。最后揭示了政府績效評價的動力機制。政府內部和外部的需求者或出于決策和管理動機，或出于監督和研究動機而分別產生對績效信息的強烈需求，構成績效評價的原動力；各類評價所創造的績效信息在滿足需求的同時，又催生新的、更強的信息需求，兩股力量在相互推動、相互強化中形成的螺旋模型，揭示了績效評價活動持續進行的動力源泉。

第五章為政府預算績效評價模型。預算績效評價的傳統模型包括效率模型、3E模型和IOO模型。不過，這些模型都存在其自身難以克服的缺點，如難以體現人本理念、難以涵蓋民主化決策、難以回答滿意度產生的理論依據以及政府推進績效評價的最終目的等。建立在公共品生命周期基礎上的TSE模型不僅解決了上述模型的局限性，還大大擴展了結果的范圍，為績效預算和績效監督提供了理論依據。根據TSE體系，預算績效評價既可以從時間維度（T）沿預算周期（公共品生命周期）的順序向前推進，也可以從微觀、中觀和宏觀三個空間層面（S）分別展開，而評價的內容則圍繞經濟、效率、效果進行。因此TSE模型具有三位一體的結構特征，任何一種預算績效評價類型都可以在其中找到對應位置。在評價內容的選擇上，對過程績效進行的評價突出效率，而對結果績效的評價強調效果。因此要堅持效果為主、兼顧效率的原則。這種觀點也是從傳統公共管理理論發展到公共服務理論的必然要求。

第六章為政府預算績效評價的基礎條件。包括績效環境、法律基礎、績效目標、績效計劃等外部條件，績效指標與標準，以及績效評價工作過程等。

第七章將TSE體系用于效果和效率的綜合評價。通過世行貸款教育項目績效評價的實際操作，驗證TSE模型與主流績效評價方法的一致性；通過對美國聯邦項目績效評級工具PART的深入剖析，驗證TSE模型與國際流行的績效評價方法的一致性。

第八章將TSE體系用于效果和效率的單項評價。前兩節為供給效果評價。首先采用計量經濟學方法對山東省公共品供需匹配度進行估計。結果表明，在教育、農業、政府運行和公共安全四類公共品供給中，義務教育的匹配度最高，達到86%；然后采用國際通行的滿意度調查方法，對山東省納稅服務需求和滿意度進行調查。結果表明，納稅人對我國中央政府的滿意度最高，對省、市、縣級政府的滿意度依次降低，納稅服務滿意度得分為74分，略低于縣級政府（75分），比2008年全國水平有所提高。第三節為供給效率評價。運用DEA方法，對17市的教育、醫療、農業、基礎設施、環境保護和社會保障六大類公共品的供給效率進行測度。其中，農業投入的總效率最高（0.86），地區間差距最??；環境投入效率最低（0.54），且地區間差距最大。

第九章為我國政府預算績效評價面臨的挑戰與應對。首先對我國預算績效評價的發展軌跡進行總結性描述，以國家層面和財政部文件為主；其次對現行預算績效評價政策進行評述，對其特征和成效進行總結，對現存問題進行深入分析；最后提出完善我國預算績效評價的政策建議。

第十章為政府預算績效評價后續研究方向與研究建議。從績效信息的利用來看，績效評價可以發揮信息供給、服務決策、管理與監督作用，促進政府與公眾的交流溝通、提升公信力等功能。“績效盤”模式是績效評價與金字塔式官僚層級制良好兼容的典型，較好地實現了政府微觀管理的獨立性與績效信息透明度之間的平衡，是有效利用績效信息的優秀案例，已經在美國得到廣泛應用，中國也可以借鑒。我國廣東省利用績效信息作為財政資金競爭性分配的依據，開創了績效信息應用的“廣東模式”。本書最后提出包括績效信息利用、績效評價指標體系建設、財政政策績效評價、財政監督績效與績效監督等需要進一步研究的問題。

（二）邏輯關系圖

各章之間邏輯關系如圖1-1所示。

二 研究方法

（一）規范分析法

規范分析方法的實質是將抽象的理論簡單化、模型化。本書將公共經濟學與公共管理學理論相互融合，主要運用公共經濟學基本理論，在系統闡述公共財政的績效內涵的基礎上，對“公共品生命周期”這一核心概念進行詳細論述，并用這一概念來解釋政府預算周期、預算績效等基本范疇和預算制度的變遷。重點在于構建三位一體的、全面評價政府預算績效的TSE體系，該體系對政府預算各方面的績效評價均具有解釋力，因此可稱之為一般化模型。

（二）實證分析法

本書大量采用了統計學和計量經濟學的研究方法，分別以地方公共品供給、納稅服務、世行貸款等為研究對象，進行實證分析，得出相應結論和政策建議。

（三）文獻調查法

在研究過程中，作者查閱了大量的書面和電子文獻，主要包括理論文獻、權威性學術著作、國內外期刊，以及美國、英國、澳大利亞、世界銀行、經合組織等國家和國際組織的相關文件，以獲得權威性、新穎性和實踐性的理論和觀點，作為論文的研究基礎和資料來源。如對Journal of Public Economics 21世紀文獻的統計分析。

（四）實地調查法

在本書寫作過程中，作者也進行了大量的國內外實地調查，以取得第一手資料，增強相關理論和實證結果的可信度。所涉及的實地調查分為國際調查與國內調查兩類。

1．國際調查。主要利用赴美訪學機會，先后多次登門拜訪美國績效評價領域的資深專家和著名學者，在跟他們的交流中獲益匪淺；參加了美國參議院關于績效信息利用方面的聽證會，對美國聯邦政府和國會對于績效評價和管理改革的實踐有了切身體驗，加深了認識，同時提高了個人研究興趣。

2．國內調查。包括問卷調查與訪談兩種。如第一章的兩次績效評價與績效管理認知問卷調查、第七章的世行貸款高教項目調查、第八章的山東省納稅服務需求與滿意度調查等。對現行預算績效評價政策調查涉及面最廣，作者先后赴廣東省財政廳、山東省財政廳、北京市財政局、青島市財政局、廣州市財政局、深圳市財政局，以及山東省的濰坊、濟寧、泰安、淄博、東營、德州、菏澤、聊城等市縣進行深入調研。通過調研取得了大量一手資料，加深了筆者對我國績效評價實踐的認識，提高了研究興趣，在驗證理論結論的同時，使本書更加接“地氣”。

（五）案例分析法

本書引用了美國聯邦政府PART、世行貸款績效評價等案例，總結可資借鑒的經驗，避免重復其走過的彎路，為完善我國相關政策提出具有針對性的建議。

總之，本書將上述研究方法綜合運用，從理論和實踐的各個方面對政府預算績效評價進行了全面的研究，是各種方法綜合運用的結果。