導論 中國人權法治的突破性進展和歷史性變革

摘要：自1997年中共十五大提出和實施依法治國基本方略以來，隨著“人權入憲”和黨“尊重和保障人權”方針的貫徹，中國人權法治取得突破性進展和歷史性變革。20年來，中國不斷完善憲法和法律，確立了有利于人權法治保障的立法機制和備案審查機制，人權保障法律體系基本形成；大力推進法治政府建設，是為公民權利提供持久可靠保障的關鍵；不斷推進司法體制改革，筑牢人權法治保障的最后一道防線；積極主動地參加國際人權活動，成為積極促進全球人權法治的重要力量；通過實施國家人權行動計劃，極大地促進了人權狀況的改善。中國要實現更高水平的人權法治保障，仍有很長的路要走。未來，按照中共十九大報告的指引和部署，中國人民將能夠生活得更加幸福、更有尊嚴，中國也將為國際人權法治作出更大貢獻。

根據《世界人權宣言》，人權應有法治保障。從1997年到2017年的20年，中國人權法治取得了一系列突破性進展和歷史性變革。中共十八大以來，中國人權法治譜寫了嶄新的歷史篇章。將這期間《中國法治發展報告》中的人權報告結集出版，回溯展現當代中國人權法治的歷史進程，富有現實意義。回頭看為的是進而向前看。認真思考這20年中國人權法治的進展和變革，無疑會使我們在中國人權法治的理論、道路、制度和文化方面更加自信。

一

尊重和保障人權，是社會主義制度的本質體現。1997年9月，中共十五大報告提出：中國共產黨執政就是要“保證人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權”。2002年11月，中共十六大報告強調，要保證人民“享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權”。

2003年10月，中共十六屆三中全會通過《關于修改憲法部分內容的建議》，其中包括在憲法中增加“國家尊重和保障人權”的規定的建議。2004年3月，十屆全國人大二次會議通過了《憲法修正案》，把“國家尊重和保障人權”的原則寫入了《憲法》第33條。實踐證明，把黨和國家“尊重和保障人權”的一貫方針寫入《憲法》，使這一方針的貫徹執行獲得憲法保障，已經并將繼續對中國的人權事業產生深遠的歷史影響。

2007年10月，中共十七大修改黨章，“尊重和保障人權”寫進了黨章總綱。2012年11月，中共十八大報告將“人權得到切實尊重和保障”確定為全面建成小康社會的重要目標。2017年10月，中共十九大報告強調，“加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由”。中共十八大以來，中國的人權法治實現了加速發展，取得了新的偉大成就。

中國共產黨領導、支持和實踐“尊重和保障人權”，是建設法治國家、實現人權法治的根本保證。中國共產黨把黨領導人民制定和實施憲法法律與堅持在憲法法律范圍內活動有機統一起來，要求各級黨組織和領導干部必須在憲法法律范圍內活動，自覺按法定權限和程序辦事，保證把人民賦予的權力真正用到保障人民權利上。2016年10月，中共十八屆六中全會通過《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，專門就“加強對權力運行的制約和監督”作了規定，要求“黨的各級組織和領導干部必須在憲法法律范圍內活動，增強法治意識、弘揚法治精神，自覺按法定權限、規則、程序辦事，決不能以言代法、以權壓法、徇私枉法，決不能違規干預司法”。

“人權入憲”、黨“尊重和保障人權”方針的貫徹，推動了人權保障法治體系的發展，帶動了人權立法、人權司法和行政，也促進了中國參與和推動國際人權法治。

二

《憲法》和《立法法》確立了有利于人權法治保障的立法機制和備案審查機制。

根據《憲法》序言和第5條，憲法“是國家的根本法，具有最高的法律效力”，“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”。《憲法》關于“國家尊重和保障人權”的規定、關于“公民的基本權利和義務”的規定，具有最高的法律效力。

根據《立法法》第8條和第9條，“有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項”屬于“只能制定法律”予以規范的事項。根據該法第80條和第82條，“沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責”。“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。”

全國人大及其常委會有權通過備案審查對下位法是否符合上位法作出判斷。2017年6月28日，杭州市人大常委會決定將《杭州市道路交通安全管理條例》第70條關于“扣留非機動車并托運回原籍”的規定予以刪除。這是杭州市民潘某所騎外地牌照電動車被扣、被托運回原籍并由其承擔相關費用后，要求全國人大常委會對該規定是否違反《行政強制法》進行備案審查的結果。

目前，中國的人權保障法律體系已基本形成。2011年3月，全國人大常委會宣布中國特色社會主義法律體系基本形成，中國人權保障法律體系也已基本形成。在憲法的統帥下，作為中國特色社會主義法律體系組成部分的憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法、對外關系法等法律門類，從不同角度對中國公民的人身權利、政治權利、經濟權利、社會權利、文化權利等權利作了具體規定。

為加強人權保障，20年來中國制定和修訂、補充了一系列的法律法規。例如，在公民權利和政治權利方面，2017年3月十二屆全國人大五次會議制定的《民法總則》，是具有社會生活的百科全書性質的法律，規范各種民事關系，平等保護自然人的人身自由、人格尊嚴，保護自然人的生命權、身體權、健康權、姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權、隱私權、婚姻自主權等權利。1997年修訂實施的《刑法》，自1999年以來又修正了十次，每次修訂都是人權保障方面的進步。其中，《刑法修正案（八）》減少了13個死刑罪名，《刑法修正案（九）》減少了9個死刑罪名，非暴力犯罪的死刑正逐步廢除。又如，在經濟、社會和文化權利方面，2009年公布實施、2015年修正的《食品安全法》，條文從原來的104條增加到154條，規定建立統一權威的食品安全監管機構，進一步明確食品生產經營者的主體責任和監管部門的監管責任，更加突出預防為主、風險防范，成為史上最嚴格的食品安全法；全國人大常委會2001年通過的《職業病防治法》經2011年和2016年兩次修正，更有利于“預防、控制和消除職業病危害，防治職業病，保護勞動者健康及其相關權益”。

為加強人權保障，中國廢止了一些法律法規。2003年，因湖北青年孫某在廣州被收容期間被故意傷害致死事件，國務院決定廢止1982年出臺的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，并于同年出臺《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。由“收容”變為“救助”，流浪乞討人員有了更好的人權保障。孫某因為沒有攜帶身份證件而被收容并失去自由，暴露出城鄉二元結構、公民遷徙自由、違憲審查機制等方面的問題。在收容遣送制度廢除后，對勞動教養制度的批評愈加強烈。2012年6月重慶第三中級人民法院關于重慶市勞教委勞教審（2011）字第1662號勞動教養決定違法的判決、2013年7月湖南省高級人民法院關于“上訪媽媽”唐慧訴永州市勞教委行政賠償案的判決，都曾把勞教制度存廢問題推到風口浪尖。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“廢止勞動教養制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區矯正制度”。2013年12月，全國人大常委會通過《關于廢止有關勞動教養法律規定的決定》，決定廢止關于勞動教養的4項法律文件。這使自1957年8月開始實施的勞動教養制度在中國成為歷史，多年來廣為社會關注的人身自由法律保護方面的制度缺口得以彌補。

中國自古有“善法”的理論和實踐。先秦時的《管子·任法》篇指出了“有善法而不能守”的情況。宋代王安石在評價西周初年政治家周公時指出：“（確）立善法于天下，則天下治；（確）立善法于一國，則一國治。”便覽古今中外，善法的最大特征是“尊重和保障人權”。善法不僅應當具有管制和維持社會穩定的功能，而且應當具有尊重和保障人權、增強社會發展動力的功能。中國特色社會主義法律體系，是以人為本的善法體系。中國憲法、法律應當也可以切實保證公民享有廣泛的真實的普遍的人權。

三

中國各級人民政府是為人民服務、對人民負責的政府。人民政府的各項工作都必須貫徹“尊重和保障人權”的憲法原則，造福人民，保護人民。

在現代社會，即使一個人有可能一生不與立法機關直接打交道，也有可能沒有成為司法機關審判的任何案件的當事人，但不可能不與行政部門直接接觸。行政權是每個人生老病死、衣食住行、學習工作都要直接面對的國家公權力。行政機關是實施國家法律、維護社會秩序、保障人權的日常性普遍性的國家機關。在通常情況下，如果行政機關工作到位，國家富強、社會安定、人民幸福就有了可靠保障。如果行政機關該作為不作為，不該作為亂作為，人民權利就難以保障。

建設法治政府，是建設法治國家和為公民權利提供持久可靠保障的關鍵。在全面依法治國的背景下，《法治政府建設實施綱要（2015～2020年）》（以下簡稱《綱要》）如期實施。《綱要》要求，“政府工作人員特別是領導干部牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使等基本法治理念”。建設法治政府的難點，是如何把行政權力關進制度的籠子，即如何保證行政權力依法設定、依法行使、依法制約和依法監督。職權法定是依法行政的基礎和前提。為細化職權法定，各級行政機關陸續厘清和公布了權力和責任清單，堅持法定責任必須為，法無授權不可為。行政執法是國家法律實施的關鍵環節。嚴格、規范、公正、文明執法是法治政府建設的重點，是使公權力為公民權利服務又不逾越權力邊界而侵犯公民權利的保障。這方面，行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核“三項制度”發揮了保障作用。隨著法治政府建設工作的深入推進，中國對行政不作為、亂作為加大了問責力度。這方面近年來有不少制度創新，如中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發并實施《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，對黨政領導干部的25種生態環境損害情形實行黨政問責、終身追責。

中國政府在保障公民及政治權利方面發揮著不可替代的重要作用。國務院2017年政府工作報告提出，“深化平安中國建設”，“嚴厲打擊暴力恐怖活動，依法懲治黑惡勢力犯罪、毒品犯罪和盜竊、搶劫、電信網絡詐騙、侵犯個人信息等多發性犯罪”，“大力整治社會治安突出問題，全方位提高人民群眾安全感”；“人命關天，安全至上。必須持之以恒抓好安全生產……切實保障人民群眾生命財產安全”。政府的治安工作和安全生產工作與人民群眾的生命權、財產權息息相關。平安不平安，首先看治安。平安是人民福祉的重要內容，是最基本的公共產品。多年來中國社會平安有序，人民權利得到可靠保障。這與當今世界一些國家犯罪高發、社會秩序混亂、人民權利得不到充分保障的情況，形成鮮明對比。

中國政府在保障人民經濟、社會和文化權利方面取得了巨大成就。經濟、社會和文化權是特別需要政府積極作為的權利，并且其中許多事項是行政機關的“授權立法”事項，很少進入司法裁判領域。所以，經濟、社會和文化權的保障與行政機關密切相關。例如，在健康權的保障方面，2016年10月中共中央、國務院印發《“健康中國2030”規劃綱要》，要求從全生命周期、全方位維護人民的健康，不僅僅是沒有病，而是達到精神的、身體的和社會福利的一種完美狀態；2016年12月國務院印發《“十三五”衛生與健康規劃》，2017年1月國務院辦公廳印發《中國防治慢性病中長期規劃（2017～2025年）》，2017年6月國務院辦公廳印發《國民營養計劃（2017～2030年）》。2017年7月，世界衛生組織向中國政府頒發“社會健康治理杰出典范獎”，表彰中國“健康融入所有政策”成為全球公共衛生界的口號前，就已經通過愛國衛生運動持續不斷地推動實施這一原則的實踐。

四

人權司法保障是人權法治保障的最后一道防線。在人權司法保障方面，近年來中國大刀闊斧地改革，解決了一些過去想解決一直沒有很好解決的問題。

一是司法體制改革。推動省以下地方法院、檢察院人財物省級統管，設立最高人民法院巡回法庭和跨行政區劃法院、檢察院，推進行政案件跨行政區劃集中管轄。

二是司法責任制改革。職權配置問題，要由審理者裁判。審理者包括獨任審判員、合議庭，特殊情況下包括審判委員會。法官、檢察官員額制改革使司法隊伍更符合司法責任制下的職權配置需要。責任承擔問題，要由裁判者負責。責任追究問題，要錯案終身追責。司法責任制改革可以克服“審者不判、判者不審”的頑疾。辦案法官、檢察官可以獨立判案，獨立簽發法律文書，不需要再報領導審批。“院庭長對未直接參加審理案件的裁判文書不再審核簽發，也不得以口頭指示、旁聽合議、文書送閱等方式變相審批案件。”

三是推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革。長期以來，中國刑事訴訟實際上“以偵查為中心”。這導致“有罪推定”的思維定式貫穿訴訟過程的始終，造成庭審過分依賴偵查卷宗筆錄等書面材料，庭審流于形式。由于通過法庭審理查明事實真相和保障人權的價值大打折扣，不時出現“起點錯、跟著錯、錯到底”的冤假錯案。隨著“以審判為中心”的推進，刑事訴訟將形成倒逼機制，對偵查、起訴工作提出更為嚴格的要求。審判階段嚴格落實疑罪從無，對定罪證據不足的案件，依法作出無罪判決。推進庭審實質化，貫徹證據裁判原則，確保庭審在查明事實、認定證據、保護訴權、公正裁判上發揮決定性作用，即通過庭審的方式認定案件事實，并在此基礎上決定被告人的定罪量刑，即“事實證據調查在法庭、定罪量刑辯論在法庭、裁判結果形成于法庭”。

四是推動“尊重和保障人權”的刑事訴訟制度改革。1979年《刑事訴訟法》呈現強職權主義傾向，控訴職權強大，被告人主體地位模糊、辯護權沒有嚴格的程序保障。1996年3月，《刑事訴訟法》的修改，加強了訴訟參與人的權利保障，確立“未經法院判決，不得確定任何人有罪”的原則。2012年3月，《刑事訴訟法》的修改，注意把握懲治犯罪與保障人權的關系，把“尊重和保障人權”寫入該法第2條關于“刑事訴訟法的任務”的規定之中；在《刑事訴訟法》原有嚴禁刑訊逼供的基礎上，增加不得強迫任何人證明自己有罪的規定；改革辯護制度，完善了辯護人在刑事訴訟中法律地位和作用的規定等，以確保無罪的人不受刑事追究、有罪的人受到公正審判。2012年《刑事訴訟法》修改以來，中國繼續深入推進刑事司法制度改革。例如，建立法律援助機構在人民法院、看守所派駐值班律師制度；開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作；確立非法證據排除的具體制度，明確刑事訴訟的偵查、起訴、辯護、審判等各環節非法證據的認定標準和排除程序等。

“一次不公正的判決，其惡果相當于十次犯罪。”曾幾何時，中國出現不正義的司法裁判，嚴重侵蝕司法公信力。為什么這場波瀾壯闊的司法改革能夠取得突破性進展？正是堅持黨的領導，堅持司法為民，堅持司法規律，堅持問題導向，才確保了司法改革的成功，確保了公正審判。

五

20世紀90年代初，中國發布《中國的人權狀況》白皮書，在人權問題上進行了重大外交戰略調整，之后開始積極主動地參加國際人權活動，成為積極促進全球人權法治的重要力量。

中國1998年簽署《公民權利和政治權利國際公約》，2001年批準《經濟、社會和文化權利國際公約》，2008年批準《殘疾人權利公約》。目前，中國已經批準26項國際人權公約，并積極為批準《公民權利和政治權利國際公約》創造條件。中國重視國際人權文書對促進和保護人權的重要作用，認真履行人權條約義務，及時向相關條約機構提交履約報告，與條約機構開展建設性對話，并充分考慮條約機構提出的建議與意見，結合中國國情對合理可行的建議加以采納和落實。

中國積極參與國際人權文書的制定。在過去20年里，中國參與《兒童權利公約》及有關議定書、《殘疾人權利公約》和《和平權利宣言》等國際人權文書的制定，在以《聯合國氣候變化框架公約》為主渠道的氣候變化國際談判中發揮建設性作用，推動氣候變化巴黎協定的達成和生效。中國提出“一帶一路”倡議，大力推動經濟、環境保護、醫療衛生等領域國際合作規則的制定。

中國倡導大小國家一律平等，反對將人權政治化和搞“雙重標準”，維護國際正義，讓法治的陽光照亮每個角落。2017年12月，一度在人權問題上被動應對的中國再次采取主動行動，召集發展中國家齊聚北京，舉行首屆“南南人權論壇”，共商世界人權事業發展大計。會議通過了首屆“南南人權論壇”《北京宣言》，取得了圓滿成功。

中國挫敗了美國等西方國家以人權問題為借口的反華圖謀。在1990年至2004年，中國在聯合國人權委員會先后11次挫敗美國發起的反華提案，其中9次是在表決前投票通過中國提出的“不采取行動”或“不予審議或表決”的動議，2次在提案進入表決階段后被否決。由于人權理念和文化傳統的差異、西方對中國的偏見和缺乏了解、國內分裂勢力和國外反華勢力的勾結等因素不是短時間可以完全消除的，中國在國際人權領域和一些國家的分歧和斗爭在今后相當長時間內仍將持續。

中國堅持將自身發展同世界其他各國共同發展相統一，倡導構建人類命運共同體，也就是建設一個持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界。這為解決當前的全球性和平與發展問題指明了方向。“構建人類命運共同體”理念被聯合國大會、安全理事會、人權理事會等聯合國機構載入相關決議，標志著這一理念成為國際人權話語體系的組成部分。

六

中國用發展保障人權事業進步。在過去20年里，中國實施了國民經濟和社會發展“九五”計劃、“十五”計劃和“十一五”規劃、“十二五”規劃，目前正在實施“十三五”規劃。自2009年開始，中國已經制定和實施了兩期國家人權行動計劃，目前正在實施《國家人權行動計劃（2016～2020）》。每個五年規劃和人權行動計劃的實施，都極大地促進了人權狀況的改善。中國從“一窮二白”、物資極度匱乏，到如今成功解決13億多人的溫飽問題，建成世界最大規模的教育體系、社保體系、基層民主選舉體系，決勝全面建成小康社會，走出了一條以國情為基礎、以人民為中心、以發展為要務的人權發展道路。伴隨經濟社會的快速發展和依法治國基本方略的全面貫徹，中國人權法治保障水平得到大幅提升是不爭的事實。這毫無疑問增強了人民的凝聚力和發展動力，增強了國家的軟實力。

中國人權法治存在的問題與面臨的挑戰同樣值得高度重視。各種經濟和社會風險、深度貧困和分配不公、生態環境和自然資源的破壞，都是中國人權事業的潛在挑戰或威脅。現階段，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的社會矛盾對中國人權事業發展提出了新課題和新要求。

十九大報告要求更好推動、不斷促進人的全面發展。人的全面發展要求經濟、政治、文化、社會、生態等各方面的發展。十九大報告提出了今后中國人權法治建設的綱領性要求。這些要求對于實現人的全面發展都具有根本性重大意義。例如，關于發展權，十九大報告要求“人民平等參與、平等發展權利得到充分保障”；關于環境權，報告要求“為人民創造良好生產生活環境”；關于公民權利和政治權利，報告要求“擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉”，“保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利”，“完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權”，打擊違法犯罪活動，“保護人民人身權、財產權、人格權”；關于經濟、社會和文化權利，報告指出，“必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展”；關于人權的法治保障，報告要求“加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由”。

中國要實現更高水平的人權法治保障，仍有很長的路要走。按照十九大報告的指引砥礪前行，中國人民將能夠生活得更加幸福更有尊嚴，中國也將為國際人權法治作出更大貢獻。

我們相信中國的人權法治前景光輝燦爛，相信中國人民的人權夢一定能夠實現！