影響行政權力法治化的是權力自身

王剛

行政權力法治化既是法律問題，也是實踐問題，因為權力最終必須體現為特定的行政行為。要切實實現行政權力的法治化，就必須解決影響行政權力法治化的障礙，而最大障礙恰恰來自權力自身。行政權力有克服自身障礙，實現法治化的意愿和能力嗎？要把這個問題搞清楚，就必須把良好意愿、真實能力與實際情況分開來講。

行政審批在任何一級政府都不是孤立存在的，特別是在單一體制國家里，與國家體制相對應，在國家層面體現為體制和制度性的安排，在地方政府層面則體現為職責和組織性的配置。因此，行政審批是對政府職能的分解和延伸，其權限分配和組織運作反過來又會影響到一級政府的運轉機制、決策模式。可以說，行政審批是最重要的行政權力。

審批權是行政權的核心，也是行政權運行的基礎，它隸屬于行政權，受到行政權力的轄制。行政審批在行政權力的行使中無所不在，它既是一種外部行政行為，也是一種內部行政行為。作為外部的行政審批與作為內部的行政審批，二者有著很大的差異。正是因為行政審批存在著行政行為的內部屬性，從而決定和強化了審批權對行政權的依附性。審批權是政府的局部權力，目標單一（依申請受理）、思維簡單（依條件許可）；而行政權可以作為政府的權力合集，相對而言，其施政目標更為綜合，需要考慮經濟社會的方方面面，決策過程也更為復雜，需要形成明確的施政理念，動用相應資源，保證目標實現。要實現行政權力的法治化，首先得解決行政審批法治化的問題；實現行政審批的法治化，是實現行政權力法治化的前提和基礎。

經濟全球化、區域競爭加劇，使經濟、就業等問題，更加突出地擺在了任何一個國家政府、地方政府的面前。中國地方政府對經濟目標的追求，還有著自身的特殊性，有不可抑制的內生動力。具體而言，以經濟建設為中心，促進經濟快速甚至超常規發展；投資與消費、出口的實現，形成投資依賴、投資沖動；政績考核導向，以GDP論英雄；財稅壓力，需要擴源增收；加大市政設施建設力度，大搞形象工程，大建標志性建筑。上述目標的實現，都與行政審批有關。行政審批作為世界各國通行的一種管制方式，涉及經濟、社會、文化以及公民個人生活的方方面面；不僅在影響范圍上如此，其影響程度、干預深度等方面，也是其他行政手段所不可比擬的。

設置行政審批的出發點，是為了保證社會要素、市場經濟的最大自由，而不得不采取的對可能導致侵權泛濫而喪失基本公平、公正自由的限制，為了保證人們交往和交易活動的便利而采取的秩序安排，是為了保證人們交往和市場交易的低成本而采取的行政確認措施，從這一點上講，它確實需要為此付出一定的行政成本。這個行政成本只要可控、有限，社會能承受，秩序帶來的收益遠大于混亂可能造成的損害，那么，這種行政成本就是合理的。但從另一角度講，過多過濫的行政審批以及不合理的條件、過高的進入門檻，完全可能束縛經濟的發展。因此，“多、快、好、省”的發展要求，需要時間短、事項少、審批快的行政審批。

行政管理權是一種必須主動作為、自主決定的權力，因而具有天然的擴張性，而且易于找到實現權力擴張的合理理由。行政權力法治化是對行政管理權和審批權、許可權所做的整體的、一致的要求。行政審批作為一種最特殊、最重要的行政權力，對其行使必須進行嚴格規范。

如何防止公職濫用、公權私用，這不僅是依法行政、反腐敗的要求，也是對政府部門、公職人員的基本要求。相對于防止公權私用，抑制公職濫用要難得多。因為“私用”有個人得好處的因素，比較好界定；而“濫用”則不然，消解“公職濫用”，必須靠法，將“權力關進制度的籠子”。應加大簡政放權、優化服務的力度，使行政審批不再像登天那么難，如群眾所說“辦一件事就像被剝層皮”。許多地方政府在實施行政審批時，會出現脫離法治、超越法律的“特事特辦”“急事急辦”等現象，這其實是行政權力過度介入市場的干預式服務，其表現是行政權力充當交易主體進入市場，超越法律給予特殊政策，不按規程嚴格審查，不履行職責實施監管，以及替代市場主體做決策、包辦申報許可事務等。包裹著“特事特辦”“急事急辦”外衣的審批服務，實質上是行政管理權與特定市場主體的交易，是許可權與經營權的交換，極易形成灰色的議價地帶，此種審批服務恰恰是法治不健全、法治意識淡薄的表現，甚至是對許可權恣意干預的濫權行為，是堂而皇之對法治的侵害。因為是“公權公用”，行政權在超越法律制度時，更加理直氣壯；做出決定時，更加缺少顧忌，因而對其防范更難，其造成的危害可能也更大。

按“需”許可，是行政管理權、“特權申請人”無視法律的雙向特權，是運用超法律的權力來謀取非市場化的利益。超越法治底線的按“需”許可，呈現出行政審批的權力定向化、權利特殊化、審批走過場、許可形式化的共同特征，行政審批辦理程序和許可條件隨“需”而變，依法許可變成了背離法治原則的依“需”許可。由于超越了法治的約束和校正，審批服務蛻變為“什么都能干”的“包辦審批”、“什么都敢批”的“強制許可”，成為培育“權貴資本主義”的催化劑。審批服務應體現公平、公正的要求，不能因為申請人主體的差別、申報項目內容的差異，而對審批流程、許可規則做選擇性安排，對申報結果做預設性給付。按照建設法治政府和服務型政府的要求，應切實防止審批服務的變異和對依法許可的異化，促進政府由經濟主體向公共服務主體轉型。

行政審批是一種賦權行為，對于申請人提出的從事特定領域活動的資格和權利的批準、同意和許可等請求，審批部門必須在依法審批的基礎上，履行告知義務，做出是否許可的決定。審批事項依法設置、辦理行為依法規范、受理條件依法確定、許可結果依法取得等，均體現了依法審批的法治原則，因此，審批權、許可權是一定要被關進制度“籠子”的權力。如能若此，申請人的依法申報與審批部門的依法許可之間，就應該是近似恒等式的關系。事實上，這種恒等式會因為行政管理權對審批過程的主動介入，而變為嚴重失衡的不等式，導致以審批服務名義做出的“依需”許可大量存在。

（王剛：深圳市政務服務管理辦公室主任）