一、組織架構(gòu)控制建設(shè)

（一）組織架構(gòu)控制概述

行政事業(yè)單位的組織架構(gòu)是行政事業(yè)單位要明確單位內(nèi)部各層級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、人員編制、工作程序和相關(guān)要求的制度安排。它是單位層面內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的重中之重，也是內(nèi)部控制的頂層設(shè)計(jì)因素。

組織架構(gòu)的主要內(nèi)容包括單位機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)和權(quán)責(zé)配置，即單位決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及這三者之間的權(quán)責(zé)分配。一般來說，決策機(jī)構(gòu)是單位的權(quán)力中心，設(shè)計(jì)是否合理直接決定內(nèi)部控制的運(yùn)行效果；執(zhí)行機(jī)構(gòu)是決策的具體承辦部門，設(shè)計(jì)是否合理直接影響內(nèi)部控制的執(zhí)行情況；監(jiān)督機(jī)構(gòu)是約束決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵，是單位內(nèi)部控制得以有效實(shí)施的重要保障。在單位內(nèi)部，三種機(jī)構(gòu)設(shè)置缺一不可，三者之間的權(quán)責(zé)分配要合理，并且保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性。

下面我們從單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)配置的角度來介紹行政事業(yè)單位組織架構(gòu)控制（見圖4-1）。

就單位機(jī)構(gòu)設(shè)置控制而言，單位的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置要充分體現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分離的原則，實(shí)現(xiàn)組織架構(gòu)的科學(xué)分工和有效制衡，單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制的牽頭部門或者具體職能機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)單位內(nèi)部控制建設(shè)。

就單位權(quán)責(zé)配置控制而言，單位應(yīng)該合理配置各機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)，明確其管理權(quán)限。特別是要明確財(cái)會(huì)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制職責(zé)權(quán)限，建立起財(cái)會(huì)、政府采購、基建、資產(chǎn)管理、合同管理等部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮各部門的作用。

（二）組織架構(gòu)控制目標(biāo)

第一，設(shè)計(jì)和建立合理的組織架構(gòu)，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境。單位應(yīng)嚴(yán)格按照三權(quán)分離的原則進(jìn)行組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)權(quán)限的劃分，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)高效、分工制衡的組織架構(gòu)。

第二，嚴(yán)格按照“三定（定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制）”規(guī)定設(shè)置部門崗位，確保崗位權(quán)責(zé)一致，不相容崗位相互分離。

第三，確定內(nèi)部控制牽頭部門，充分發(fā)揮各職能部門在內(nèi)部控制建設(shè)中的作用，組織協(xié)調(diào)單位內(nèi)部控制建設(shè)。

第四，內(nèi)部控制制度得到有效的貫徹和執(zhí)行。

（三）組織架構(gòu)控制主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

第一，單位組織架構(gòu)沒有體現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離的原則，組織架構(gòu)模型部分機(jī)構(gòu)缺失，導(dǎo)致單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面缺乏有效制衡和監(jiān)督。

第二，行政事業(yè)單位人員調(diào)動(dòng)比較復(fù)雜，一些崗位安排不盡合理，存在一人多崗、不相容崗位兼職的現(xiàn)象，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不一致、權(quán)責(zé)沒有得到很好的履行。

第三，單位大多是定編定員，由政府編制部門核定人員編制，不能專門增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或人員編制，所以目前單位大多沒有建立或者明確負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)的職能部門或者牽頭部門。

第四，內(nèi)部控制制度建設(shè)滯后，制度流失或形同虛設(shè)，沒有被認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

（四）單位組織架構(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)

1．單位機(jī)構(gòu)設(shè)置控制

（1）構(gòu)建組織架構(gòu)模型。一般來說，決策機(jī)構(gòu)是單位的權(quán)力中心，設(shè)計(jì)是否合理直接決定內(nèi)部控制效果；執(zhí)行機(jī)構(gòu)是決策的具體承辦部門，設(shè)計(jì)是否合理直接影響內(nèi)部控制的效果；監(jiān)督機(jī)構(gòu)是約束決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵，設(shè)計(jì)合理與否間接影響內(nèi)部控制的效果。若有出資人或贊助人出資形成的行政事業(yè)單位，其組織架構(gòu)如圖4-2所示，這種組織架構(gòu)最為理想。

通常，行政事業(yè)單位是由政府出資設(shè)立的，代表政府履行相關(guān)職能。所以，除了個(gè)別由出資人、贊助人等組成的權(quán)力機(jī)構(gòu)外，一般的行政事業(yè)單位并不存在權(quán)力機(jī)構(gòu)，自然不可能產(chǎn)生與決策機(jī)構(gòu)同級(jí)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。實(shí)際工作中，行政事業(yè)單位內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)通常是單位的一個(gè)部門，與執(zhí)行機(jī)構(gòu)處于同一級(jí)別，無法監(jiān)督不同級(jí)的決策機(jī)構(gòu)，所以，決策機(jī)構(gòu)的監(jiān)督主要靠外部監(jiān)督，如圖4-3所示。

（2）單位機(jī)構(gòu)設(shè)置。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)職能目標(biāo)，結(jié)合單位各項(xiàng)具體工作的內(nèi)容、性質(zhì)及其之間的關(guān)系，在橫向上設(shè)置機(jī)構(gòu)部門，在縱向上劃分管理層次，確定各部門間的分工協(xié)作關(guān)系，從而構(gòu)建一套完整合理的組織架構(gòu)。

機(jī)構(gòu)設(shè)置除了在行政編制的基礎(chǔ)上進(jìn)行構(gòu)建外，還可以根據(jù)單位決策、執(zhí)行和監(jiān)督工作的需要設(shè)置內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)或?qū)ＴO(shè)崗位，一般來說包括單位領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議、預(yù)算委員會(huì)、采購領(lǐng)導(dǎo)小組和（專項(xiàng)）監(jiān)督小組等。其中，預(yù)算委員會(huì)通常由單位主要領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和各職能部門的負(fù)責(zé)人構(gòu)成，負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算和資金使用方面重要事項(xiàng)的決策；采購領(lǐng)導(dǎo)小組由單位分管領(lǐng)導(dǎo)、采購管理部門領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人構(gòu)成，負(fù)責(zé)采購重要事項(xiàng)的決策等，各個(gè)會(huì)議或工作小組在單位內(nèi)部管理中發(fā)揮的作用不同，其成員構(gòu)成也不一樣，這一方面突出了專業(yè)分工的差異性，另一方面也提高了決策的科學(xué)性和透明度。

2．單位權(quán)責(zé)配置控制

單位在履行行政職能時(shí)，需要按照單位機(jī)構(gòu)和編制的要求，設(shè)置單位機(jī)構(gòu)部門。按照不同的行政職能，單位可以設(shè)置不同的業(yè)務(wù)部門，提供專業(yè)的社會(huì)服務(wù)。職責(zé)分工分為組織層級(jí)和業(yè)務(wù)層級(jí)。其中，組織層級(jí)職業(yè)分工是按照不相容職務(wù)的制衡原則，確定單位領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)設(shè)部門和下屬單位的管理職權(quán)劃分。業(yè)務(wù)層級(jí)則是根據(jù)單位內(nèi)設(shè)部門和二級(jí)單位職能進(jìn)行劃分，或者按照單位業(yè)務(wù)分類和支出事項(xiàng)的不同特點(diǎn)自主設(shè)計(jì)職責(zé)分工和歸口部門。如日常辦公用品采購歸辦公室，而固定資產(chǎn)采購可歸屬資產(chǎn)管理部門或者財(cái)務(wù)資產(chǎn)合并的部門。

行政事業(yè)單位應(yīng)注意明確權(quán)力和責(zé)任的分配方法，增強(qiáng)組織的控制意識(shí)，明確劃分各崗位、各環(huán)節(jié)的權(quán)力和責(zé)任，確保各職責(zé)權(quán)限在嚴(yán)格控制下履行。在權(quán)力和責(zé)任的分配上應(yīng)考慮單位的員工是否充足，員工能否推動(dòng)不相容職務(wù)的分離政策等。權(quán)力和責(zé)任的分配應(yīng)有書面說明，單位將權(quán)力和責(zé)任分配給有關(guān)部門和人員的方式如果存在缺陷，則可能影響內(nèi)部控制的效果。

3．設(shè)立內(nèi)部控制職能部門或者明確牽頭部門

單位的內(nèi)部控制覆蓋單位的各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，涉及單位的各個(gè)部門，是一項(xiàng)與單位運(yùn)行息息相關(guān)的工作。沒有內(nèi)部控制的專門機(jī)構(gòu)，僅憑借內(nèi)部控制的一紙發(fā)文進(jìn)行建設(shè)，實(shí)效性會(huì)比較差。設(shè)立內(nèi)部控制的職能部門或明確牽頭部門，使得這一部門全面負(fù)責(zé)內(nèi)部控制工作，帶動(dòng)其他部門內(nèi)部控制工作的開展，確保內(nèi)部控制工作在單位內(nèi)部得以落實(shí)。

4．完善和落實(shí)單位內(nèi)部控制制度

完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，使得單位活動(dòng)能夠在制度的框架內(nèi)進(jìn)行。內(nèi)部控制制度應(yīng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制。內(nèi)部控制建設(shè)又是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，應(yīng)當(dāng)結(jié)合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況而制定并隨著內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)整和各項(xiàng)管理要求的提高而不斷予以修訂和完善。

單位內(nèi)部控制制度是否得到有效執(zhí)行，還需要接受監(jiān)督評(píng)價(jià)，要充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門的作用，定期對(duì)單位進(jìn)行各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)、監(jiān)督，對(duì)內(nèi)部控制的有效性作出評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并提出改進(jìn)建議。當(dāng)遇到內(nèi)部控制制度得不到執(zhí)行的情況時(shí)，要查清原委，仔細(xì)分析，還要向單位權(quán)力機(jī)構(gòu)匯報(bào)，從而促進(jìn)單位內(nèi)控制度的有效執(zhí)行。