一 MDGs減貧目標進展評價

（一）MDGs減貧目標的設立

2000年是國際發展史上重要的一年。在9月的聯合國千年峰會期間，來自189個國家的首腦共同簽署了《聯合國千年宣言》（以下簡稱《千年宣言》），并制定了具體的行動目標，鄭重承諾在2015年之前實現在1990年基礎上將全球貧困人口比例減半、普及小學教育、促進男女平等、降低母嬰死亡率、抗擊艾滋病和瘧疾、促進環境可持續發展和推動全球合作伙伴關系等8項目標，即聯合國千年發展目標（Millennium Development Goals, MDGs）。

這8項目標的進展通過21項具體目標和60項官方指標來監測。MDGs的首要目標是“消滅極端貧困和饑餓”，其具體目標包括3項：目標1A, 1990～2015年，將每天收入低于1美元的人口比例減半；目標1B，讓包括婦女和年輕人在內的所有人實現充分的生產性就業和體面工作；目標1C, 1990～2015年，將挨餓的人口比例減半。筆者認為，目標1A和1C是直接地消滅極端貧困和饑餓的目標，目標1B是實現目標1A和1C的重要手段之一（見表1-1）。

1981～1990年，全球極端貧困人口基本徘徊在19.5億人左右。1990～2000年，全球極端貧困人口從19.26億人減少到17億人，僅減少2.26億人。特別是撒哈拉以南非洲貧困人口規模和貧困人口比例不僅沒有減少還有所增加，南亞的極端貧困問題也相當突出。因此，2000年聯合國峰會將“消除極端貧困”作為最大的全球性問題之一。在這種背景下，“貧困人口比例減半”目標的提出，是全球公認的，得到支持最廣泛、最全面和最具體的發展指標。減貧作為MDGs的首要目標，這不僅源于貧困是阻礙發展中國家經濟、社會發展的最大障礙，更重要的是，減貧目標是所有目標的核心。沒有減貧目標的實現，千年發展目標2～7就無法實現。即便通過短期的援助項目得到暫時緩解，其成果也無法保持。

（二）推動減貧目標執行的全球行動

為全面實現MDGs，推動2015年減貧目標如期實現，各簽署國共同承諾要“在全球和國家兩個層面創造有利于發展和消除貧困的環境”，推動相關政策出臺，引起民眾對發展問題的廣泛關注，這樣才能在2015年讓全球19億多的極端貧困人口中的一半擺脫貧困的生存狀態。這種“有利環境”有賴于發達國家與發展中國家的雙重努力。對發達國家而言，主要是增加對發展中國家，尤其是對非洲的援助，解決這些落后地區發展的資金、技術及管理障礙，讓生活在極端貧困線以下的人群能夠在MDGs的15年中實現跨越式發展；對發展中國家而言，努力更寬更廣，主要包括鼓勵發展中國家進一步開放、創新發展理念，開展更加廣泛、深入的新型南南合作。

按照聯合國《千年宣言》和發展目標的路線圖（以下簡稱路線圖）的規劃，千年發展目標的執行主體為三個部分：聯合國及其他國際發展機構、發達國家（主要是指OECD -DAC成員國）和發展中國家。參與者包括各簽署國政府、聯合國系統、政府間組織、國際機構及區域性組織等。

1．聯合國的角色和行動

《千年宣言》、千年發展目標路線圖及多項倡議中都指出要強化聯合國在千年發展目標中的作用，主要包括頂層計劃設計、推動政策對話、開展示范項目、問責監督等。除了前面提到的路線圖，聯合國還牽頭開展了各種類型規劃和可行性分析研究，例如2002～2005年開展的聯合國千年項目（UN Millennium Project）。該項目由聯合國開發計劃署牽頭，共組建10個工作組，參與的專家超過250名，主要通過對多米尼加、埃塞俄比亞等7國的調研，分析MDGs的執行情況及困難，并制定一個可行的全球行動計劃以期在2015年實現承諾。該項目于2005年發布1個總報告和13個分報告，是聯合國公認的較為全面的工作報告。

為滿足貧困國家發展的外部要求，聯合國通過推動各發展組織間、國家間開展有效的、真正的對話，出臺相應的優惠政策以促進南北合作。例如，2001年推動世貿組織啟動多哈回合多邊貿易談判、2001年舉行艾滋病毒/艾滋病問題世界首腦會議、2001年出臺《布魯塞爾支援最不發達國家行動綱領》、2002年舉辦發展籌資問題國際會議、2005年舉辦世界首腦會議、2005年通過《援助有效性問題巴黎宣言》等。

除此之外，聯合國還開展了部分農村發展示范項目，如“千年村項目”（Millennium Villages Project, MVP）。千年村項目是聯合國開發計劃署與日本政府、哥倫比亞大學共同開展的農村發展項目。千年村項目并不是另起爐灶建立新村，而是在非洲選擇政局較為穩定但貧困饑餓問題十分嚴重的村莊開展農村發展項目，旨在通過發展農業改善該區域內貧困人口的生存狀態。2004～2006年，共開展千年村項目12個，分別位于埃塞俄比亞、加納、肯尼亞、馬拉維、馬里、尼日利亞、盧旺達、塞內加爾、坦桑尼亞和烏干達。

聯合國的另一個重要角色是監督和評估。針對大量的MDGs政策和行動，聯合國通過多種渠道鼓勵私營部門、非政府機構及其他類型的社會資源積極參與并監督MDGs項目。聯合國制定了縝密的自我審查和第三方評估制度。按照聯合國2000年12月18日第55/162號決議和2001年12月14日第56/95號決議要求，聯合國秘書長每年需就聯合國系統和各會員國執行《千年宣言》所取得的進展編寫年度報告。從2005年開始，聯合國千年發展目標各項指標間專家組每年向社會公開發布《千年發展目標報告》，這個專家組由聯合國秘書處經濟和社會事務部牽頭，成員包括聯合國環境規劃署、開發計劃署等聯合國系統組織，同時還包括世界銀行、國際貨幣基金組織等聯合國系統以外的國際組織。

2．發達國家的角色和行動

按照MDGs的邏輯，造成全球范圍內貧困和不平等的根源是在全球化的過程中大量的發展中國家被邊緣化，尤其是非洲。在20世紀90年代，世界經濟發展良好，但這些貧困的國家幾乎沒有分享到世界貿易、投資、技術進步帶來的好處；相反，這些國家的發展要素缺乏、內生動力不足，因此只有通過廣泛的全球干預才能使發展的天平回到中心位置，經濟發展的成果才能惠及最不發達地區。

這種全球干預主要是通過增加發達國家的官方發展援助（Official Development Assistance, ODA）來實現的。這里的發達國家主要是指經濟合作組織發展援助委員會（OECD-DAC）的成員國。在MDGs路線圖中多處提出要增加國際發展援助數量，同時設置專項目標（8）來監督發達國家的承諾，即“采取特別措施來應對非洲消除貧困和促進可持續發展的挑戰，包括減免債務、改善市場準入條件、增加官方發展援助、增加外國直接投資的流入量以及藥物和技術”等。具體包括DAC成員國每年ODA總額達到國民總收入（GNI）的0.7%、加倍援助非洲、加大對最不發達國家（LDCs）的援助力度、增加對發展中國家的貿易援助、增加發展中國家免關稅進入發達國家市場的機會等。然而從千年發展目標各年度報告中看，這一承諾從來沒有實現過，尤其是在金融危機以后。

以ODA為例，按照《千年宣言》、2001年《布魯塞爾支援最不發達國家行動綱領》、2002年蒙特雷（Monterrey）發展籌資問題會議等決定，DAC成員國對發展中國家的ODA總額應占到國民總收入（GNI）的0.7%，然而從2000年到2015年，僅盧森堡、丹麥、挪威、瑞典全部年份達標，荷蘭、英國部分年份達標，一些傳統援助國家，如美國從未達標。DAC成員國的平均水平在0.2%～0.3%（見圖1-1）。

3．發展中國家的任務和行動

在MDGs中，廣大的發展中國家，尤其是非洲被認為處于全球化的最邊緣地位，因此在這些發展落后的國家實現MDGs除了需要有利的外部環境外，主要還需自身的努力。與聯合國倡導的另一個全球行動——“二十一世紀議程”不同，聯合國并沒有要求MDGs簽署國制定相應的國家路線圖以保證各項目標的實現。在聯合國的宣傳推動下，非洲各國領袖在多種場合承諾要積極行動，建立法治、人權、民主、善治的政府，開放市場，加強基礎設施建設，為國際和國內的農業、制造業企業提供發展機會，要積極提供教育、培訓和服務，加強對艾滋病毒/艾滋病和其他傳染性疾病的預防等。但多數發展中國家只是在國家中長期規劃和政策制定過程中將MDGs融入本國的發展戰略，并沒有出臺針對MDGs的一攬子政策，尤其是在非洲，缺乏資金成為多項政策難以發揮作用的根本原因。

聯合國在早期的評估中已經注意到非洲將成為減貧的重點區域。在非洲大陸，約一半人口在貧困線之下生活。因此，從一開始聯合國就針對非洲的特別發展需要制定了行動計劃，主要包括與非洲發展新伙伴關系和建立非洲聯盟。而對于國家的具體行動，聯合國并沒有具體要求。

（三）MDGs減貧目標進展

在MDGs實施的15年內，盡管出現了2008年金融危機這樣全球性的災難和一些區域性的安全問題，但在聯合國及各行動主體的努力下，“貧困人口比例減半和挨餓人口比例減半”的目標最終得以基本實現。一是，在MDGs收官之年，極端貧困人口比例顯著下降。1990年發展中國家近一半的人口每天依靠不足1.25美元生活，而到2015年這一比例下降至14%。二是，全球生活在極端貧困中的人數下降超過一半，從1990年的19.26億下降至2015年的8.36億，其中大多數進展是在2000年后取得的（見圖1-2）。三是，1991～2015年，勞動中產階級（日生活費高于4美元）的人數幾乎增長了兩倍。該群體目前占發展中國家工作人口的一半，比1991年的僅18%有了提高。四是，1990年以來，發展中國家營養不足人口的比例接近減半，從1990～1992年的23.3%下降至2014～2016年的12.9%。

從分區域的成績來看，亞洲的減貧成績一直好于非洲，東亞和東南亞地區好于南亞國家。雖然總體上，消除極端貧困與饑餓的目標已經實現，但全球進展很不平衡。撒哈拉以南非洲和南亞地區仍然具有極高的貧困人口和饑餓人口比例（見表1-2）。

盡管MDGs減貧目標已取得了巨大的進展，但即使在今天，全球仍有約8億人生活在極端貧困中，忍受著饑餓的煎熬。1.6億多5歲以下兒童由于缺少足夠的食物而無法達到其年齡該有的身高。當前，有5700萬名小學教育適齡兒童失學。全球近一半的工人仍在脆弱的條件下工作，很少能獲取體面工作才有的福利。