一 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制及運(yùn)行機(jī)制變革

財(cái)政總是服務(wù)于國家的實(shí)際需要，并隨著國家實(shí)際需要的轉(zhuǎn)變而改變。當(dāng)中國社會從“以農(nóng)養(yǎng)政”“城鄉(xiāng)二元”轉(zhuǎn)向“以工促農(nóng)”“城鄉(xiāng)一體”時，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在內(nèi)的整個財(cái)政體制必然隨之發(fā)生深刻的變革。這項(xiàng)巨大變革，則是由農(nóng)村稅費(fèi)改革開啟的。

（一）農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制變遷

自21世紀(jì)以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的一系列改革是對20世紀(jì)末農(nóng)村地區(qū)日益嚴(yán)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的直接回應(yīng)，并沿著農(nóng)村稅費(fèi)改革這條主線漸次展開。

1．農(nóng)業(yè)稅費(fèi)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題

直到農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，中國農(nóng)村的公共物品基本上是由農(nóng)民自我供給的。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制與人民公社時期沒有本質(zhì)性的區(qū)別，農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供主體是農(nóng)民，所不同的是，人民公社時期農(nóng)民在公共產(chǎn)品方面的投入被“集體”“包裝”了起來，并被“工分”形式所掩蓋，農(nóng)民沒有意識到自己的負(fù)擔(dān)。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品方面的負(fù)擔(dān)其實(shí)落在了家庭和個人頭上，且大部分貨幣化了，農(nóng)民清楚知道自己的負(fù)擔(dān)。與之相匹配，中國農(nóng)村實(shí)行的是一套與城市完全不同的稅費(fèi)制度和社會保障制度，以維持城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的長期運(yùn)行。這種極不合理的制度安排，一個直接后果是農(nóng)村日益衰敗和被“邊緣化”。

按照國家的規(guī)定，農(nóng)村稅費(fèi)由農(nóng)業(yè)稅收、農(nóng)民承擔(dān)的費(fèi)用和勞務(wù)組成。農(nóng)業(yè)稅收，一般包括農(nóng)（牧）業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、生豬屠宰稅、耕地占用稅和契稅等。依據(jù)國務(wù)院頒發(fā)的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令 [1991] 92號），農(nóng)民在國家法規(guī)（許可范圍）內(nèi)承擔(dān)的費(fèi)用和勞務(wù)是指“農(nóng)民除繳納稅金，完成國家農(nóng)產(chǎn)品定購任務(wù)外，依照法律、法規(guī)所承擔(dān)的村（包括村民小組）提留、鄉(xiāng)（包括鎮(zhèn)）統(tǒng)籌費(fèi)、勞務(wù)（農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工）以及其他費(fèi)用”。在農(nóng)村基層，通常將它們簡稱為“三提五統(tǒng)”和“兩工”。所謂“三提”是指農(nóng)戶上交給行政村的公積金、公益金和管理費(fèi)三種提留費(fèi)用。“五統(tǒng)”是指農(nóng)民上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的教育附加費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)和優(yōu)撫費(fèi)五項(xiàng)統(tǒng)籌費(fèi)。此外，《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》同時還允許“鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)可以用于五保戶供養(yǎng)”。實(shí)際上，各地在執(zhí)行過程中，都在不同程度上增加了一些收費(fèi)名目，加碼收費(fèi)。因此，“三提五統(tǒng)”只是在政策內(nèi)向農(nóng)民收取費(fèi)用的一種籠統(tǒng)說法而已。在許多農(nóng)村地區(qū)，“三提五統(tǒng)”實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)“超過上一年農(nóng)民人均純收入的5%”的紅線規(guī)定。

這項(xiàng)稅費(fèi)制度實(shí)際上跟當(dāng)時的農(nóng)村土地雙層經(jīng)營制度相一致。由于農(nóng)民經(jīng)營的土地屬于集體所有，所以實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)民只有“交夠國家的，留足集體的，剩下才是自己的”。之所以實(shí)行這項(xiàng)農(nóng)村稅費(fèi)制度，根本原因是農(nóng)村基本公共產(chǎn)品必須由農(nóng)民自己承擔(dān)和自我供給。

在這項(xiàng)農(nóng)村稅費(fèi)制度中，農(nóng)業(yè)稅一直沿用的是1958年6月3日第一屆全國人大常委會第96次會議通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》。由于農(nóng)業(yè)稅根據(jù)各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，按農(nóng)民耕作的田畝征收，其增長空間十分有限。即便鄉(xiāng)村兩級或多或少存在隱匿或虛報(bào)田畝和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的現(xiàn)象，也不可能在農(nóng)業(yè)稅上做太大的“文章”。由于農(nóng)村基層政府沒有開征新稅和提高稅率的權(quán)力，鄉(xiāng)村兩級為了維持自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，推行必要的鄉(xiāng)村公共建設(shè)以及完成上一級政府下達(dá)的“達(dá)標(biāo)”任務(wù)（如農(nóng)村教育的“兩基達(dá)標(biāo)”），在沒有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入的情況下，只能在農(nóng)民承擔(dān)的費(fèi)用、勞務(wù)上“動腦筋”，增加預(yù)算外收入，甚至通過集資、攤派、罰款的形式向農(nóng)民汲取政策外的收入。

所謂“頭稅輕、二稅重、三稅是個無底洞”，是對農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的一個形象說法。其中，“頭稅”是指前述的農(nóng)業(yè)稅收部分，“二稅”是指各級政府允許向農(nóng)民征收的其他稅收、集資和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、村提留等稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，“三稅”是指政策外的其它“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”。

以安徽省為例，根據(jù)省減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)辦公室的統(tǒng)計(jì)，1994～1998年，農(nóng)民承擔(dān)的非稅負(fù)擔(dān)（包括“三提五統(tǒng)”“以資代勞”和“社會負(fù)擔(dān)”）均超過了上一年農(nóng)民人均純收入的5%, 1995年甚至達(dá)到8.52%（見表1-1）。由于漏報(bào)、瞞報(bào)，農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)水平遠(yuǎn)超過這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。根據(jù)周焱的調(diào)查，漏報(bào)和瞞報(bào)通常為統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的20%。另外，除了明稅以外，農(nóng)民還承擔(dān)了比明稅（指統(tǒng)計(jì)中的農(nóng)業(yè)稅）高1～2倍的暗稅（指國家收購農(nóng)產(chǎn)品的價差，又稱之為“剪刀差”）。

在湖北省咸安區(qū)，1997年農(nóng)民政策內(nèi)的六項(xiàng)負(fù)擔(dān)（農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、教育費(fèi)附加、鄉(xiāng)五項(xiàng)統(tǒng)籌、村三項(xiàng)提留）總額是4230.97萬元，畝均109元，人均116.9元。1999年為4566萬元，畝均118.6元，人均130.35元。而有據(jù)可查的農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)情況則是：1997年農(nóng)民負(fù)擔(dān)為6969萬元（其中農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡內(nèi)農(nóng)民負(fù)擔(dān)5188萬元，卡外農(nóng)民負(fù)擔(dān)1781萬元），畝均179.6元，人均192.5元。1999年農(nóng)民負(fù)擔(dān)為6910萬元（農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡內(nèi)4950萬元，卡外1960萬元），畝均179.5元，人均197.2元。1999年咸安區(qū)地方一般性財(cái)政收入為1.16億元，其中近六成為農(nóng)村稅費(fèi)收入。根據(jù)湖北省統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1993～1997年農(nóng)民人均年收入增長不及8%，而同期農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增速高達(dá)25%。

咸安區(qū)還不是湖北省農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重的地區(qū)，湖北省農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重的地區(qū)是地處江漢平原的一些縣市，農(nóng)民負(fù)擔(dān)畝均達(dá)到400元左右。2000年春，監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)侯王村因拋荒過多，難以按照田畝攤派稅費(fèi)任務(wù)，村集體稅費(fèi)只好分解到人頭，人均上交各種稅費(fèi)高達(dá)650元。某農(nóng)戶全年應(yīng)交2700元，但全年農(nóng)田收入不足1000元，只好外出打工把余下的2000元補(bǔ)上。沉重的“費(fèi)”負(fù)使得農(nóng)民怨聲載道，很多地方由此引發(fā)了大量的干群沖突和群體性上訪事件，農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)箭在弦上。

2．“費(fèi)”改“稅”

從2000年開始，安徽省率先在全省范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革。這項(xiàng)改革的核心內(nèi)容是“費(fèi)”改“稅”。誠如朱镕基總理所言，“目前從農(nóng)民手里收取300億元的農(nóng)業(yè)稅，600億元的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，再加上亂收費(fèi)，恐怕從農(nóng)民那里一年要拿1200億元甚至更多。我們這一次的稅費(fèi)改革，就是要把現(xiàn)在收取的300億元的農(nóng)業(yè)稅，提高到500億元，也就是農(nóng)業(yè)稅率從5%提高到8.4%。與此同時，把鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的600億元和各種亂收費(fèi)一律減掉”。

具體而言，這次“費(fèi)改稅”的主要內(nèi)容是“三個取消，一個逐步取消，兩個調(diào)整，一項(xiàng)改革”。“三個取消”具體包括取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌后，修建鄉(xiāng)村道路所需資金不再固定向農(nóng)民收取，村級道路由村民大會決定，鄉(xiāng)級道路由政府安排。其他四項(xiàng)支出由各級政府通過財(cái)政預(yù)算予以安排；取消農(nóng)村教育集資等涉及農(nóng)民的政府性集資；取消屠宰稅。“一個逐步取消”包括逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工，農(nóng)村公共事業(yè)用工，通過一事一議由村民大會決定。“兩個調(diào)整”包括調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策。主要是確定農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地面積（以農(nóng)民第二輪合同承包、用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地為基礎(chǔ)確定）、調(diào)整農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅常產(chǎn)（以1998年前5年間農(nóng)作物的平均產(chǎn)量為依據(jù)確定，并保持長期穩(wěn)定）和合理確定農(nóng)業(yè)稅稅率（仍實(shí)行地區(qū)差別比例稅率，最高不得超過7%）；調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。取消一個應(yīng)稅品目兩道環(huán)節(jié)征稅，改為一個應(yīng)稅品目只在一道環(huán)節(jié)征稅。“一個改革”包括改革農(nóng)村提留征收和使用辦法。村提留的來源除集體經(jīng)營收入以外，征收農(nóng)業(yè)附加稅，附加比例最高不超過改革后農(nóng)業(yè)稅的20%。

經(jīng)過兩年的改革試點(diǎn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革便在全國各地普遍開展起來。農(nóng)村稅費(fèi)改革取締了大量不合法的收費(fèi)后，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)有所緩解，但是鄉(xiāng)村乃至縣一級的財(cái)政收入很快出現(xiàn)了大量缺口，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)難以為繼。為此，各地紛紛對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行了大刀闊斧的機(jī)構(gòu)改革，試圖通過精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和工作人員來緩解財(cái)政壓力。

3．取消農(nóng)業(yè)稅

2005年12月29日，第十屆全國人大常委會第19次會議經(jīng)表決決定，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》自2006年1月1日起廢止，這意味著在中國長達(dá)2600年之久的“皇糧國稅”走進(jìn)了歷史。伴隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支也隨之發(fā)生了重大變化：收入方面，農(nóng)業(yè)稅免征，部分稅收管理和歸屬權(quán)上劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入明顯降低；支出方面，原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育等上劃為縣級支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍更窄。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困境，直接推動了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革。2005年12月31月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中，明確鼓勵地方實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的財(cái)政管理制度改革。2006年7月28日，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作的通知》（財(cái)預(yù)[2006] 402號）。山東省財(cái)政廳在轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作的通知》的通知中明確指出：“2008年底前，全省除經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、財(cái)政收支規(guī)模大、管理水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上都要全面推行鄉(xiāng)財(cái)縣管。”截至2006年，全國已有28個省區(qū)實(shí)施了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，其中16個省區(qū)全面推行，12個省區(qū)部分試點(diǎn)。在2012年8月20日舉行的全國農(nóng)村綜合改革辦公室主任會議上，國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組牽頭人、財(cái)政部部長謝旭人表示，截至2011年年底，2.93萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，約占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的86.1%。

從全國范圍來看，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的管理模式大體分為三種類型：一是財(cái)政管理型，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行由縣鄉(xiāng)共同管理，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會計(jì)崗位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外收入上劃，支出下?lián)埽h財(cái)政國庫管理機(jī)構(gòu)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會計(jì)崗位，代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會計(jì)業(yè)務(wù)。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計(jì)核算中心進(jìn)行集中核算。二是統(tǒng)收統(tǒng)支型，即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫和所有銀行賬戶，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的會計(jì)崗位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為縣財(cái)政的一個預(yù)算單位，其財(cái)政、財(cái)務(wù)由縣財(cái)政直接管理和核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)一名財(cái)會聯(lián)絡(luò)員和報(bào)賬員，實(shí)行報(bào)賬制管理。三是財(cái)務(wù)管理型，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理和核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理由縣級會計(jì)核算中心實(shí)行報(bào)賬管理制。

在中西部大部分貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的同時，東部沿海一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻在進(jìn)行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革。“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”最初發(fā)端于浙江省。2005年9月，浙江省在紹興首先進(jìn)行改革試點(diǎn)。2010年4月，中央編辦會同中央農(nóng)辦、國家發(fā)改委、公安部、民政部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，在全國13個省份中選擇25個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)。在這輪“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革中，浙江省的經(jīng)驗(yàn)比較突出，具體做法主要有：將原屬于縣級政府的部分行政審批權(quán)和決策權(quán)授予所轄中心鎮(zhèn)，按照“依法下放，能放就放”的原則，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，強(qiáng)化中心鎮(zhèn)公共服務(wù)職能。同時，為保障這些職能有效實(shí)現(xiàn)，明確規(guī)定部分財(cái)政權(quán)力下移，在中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的規(guī)費(fèi)和土地出讓金，除部分上交中央外，地方留成部分向中心鎮(zhèn)傾斜。

（二）當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況及治理機(jī)制

在中國，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際上就是“農(nóng)業(yè)財(cái)政”，其財(cái)政收入主要來源是農(nóng)業(yè)稅收。取消農(nóng)業(yè)稅以后，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付取代原來征收的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要收入。

早在2002年7月，財(cái)政部就印發(fā)了《農(nóng)村稅費(fèi)改革中央對地方轉(zhuǎn)移支付暫行辦法》。次年7月，財(cái)政部又正式下發(fā)了《農(nóng)村稅費(fèi)改革中央對地方轉(zhuǎn)移支付辦法》。這個辦法規(guī)定農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算公式為：

某地區(qū)轉(zhuǎn)移支付額=鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付+村級轉(zhuǎn)移支付

+教育集資轉(zhuǎn)移支付

其中，

鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付=（該地區(qū)鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)經(jīng)費(fèi)+該地區(qū)計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)+該地區(qū)優(yōu)撫經(jīng)費(fèi)+該地區(qū)鄉(xiāng)村道路修建經(jīng)費(fèi)+該地區(qū)民兵訓(xùn)練費(fèi)+其他統(tǒng)籌支出+該地區(qū)屠宰稅減收+該地區(qū)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策性減收-該地區(qū)農(nóng)業(yè)稅增收）×該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。

當(dāng)初之所以實(shí)行這項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，是為了彌補(bǔ)農(nóng)村稅費(fèi)改革免征或減征農(nóng)業(yè)稅費(fèi)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的缺失，確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈。自從國家取消農(nóng)業(yè)稅以后，這一因農(nóng)村稅費(fèi)改革而設(shè)置的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付便成為如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一種常規(guī)性轉(zhuǎn)移支付。

20世紀(jì)90年代中后期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐年急劇增長，這在一定程度上說明，現(xiàn)有的農(nóng)村稅費(fèi)收入根本無法滿足農(nóng)村基本公共建設(shè)的需求。顯而易見，中央和地方政府給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付只能有限彌補(bǔ)因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)改革而造成的收入缺口，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然處于入不敷出的困境之中。當(dāng)國家通過農(nóng)村稅費(fèi)改革斬?cái)噢r(nóng)村基層政府向農(nóng)民伸出的“掠奪之手”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的突圍之路就是對外“招商引資”和向上“跑項(xiàng)目”，即充分利用各種途徑和方式向上級政府申請資金。盡管這些項(xiàng)目資金都是專項(xiàng)財(cái)政撥款，但是，對于一個“饑不擇食”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，這些要來的資金會通過各種方式被變通使用，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“預(yù)算外”財(cái)政。

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“虛空”

在20世紀(jì)90年代有一項(xiàng)極為重要的財(cái)政體制改革，即從“分灶吃飯”的分級包干財(cái)政體制進(jìn)一步邁向“分稅制”，這項(xiàng)財(cái)政體制的變革在既有的支配性府際關(guān)系中最后導(dǎo)致這樣一個后果：一方面是自下而上逐層抽取財(cái)稅資源，另一方面是自上而下逐級下移事權(quán)（即“甩包袱”）。表1-2的數(shù)據(jù)大致可以說明這一問題，即財(cái)政收入越來越多地集中到高層政府，支出卻呈現(xiàn)相反的趨勢。

處于最低層級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一財(cái)政分稅體制中處于最弱勢的地位。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的日子更加艱難。總體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍負(fù)債嚴(yán)重。根據(jù)國家農(nóng)調(diào)隊(duì)測算，全國鄉(xiāng)級每年需要3700億元才能維持合法生存，如果按支出的70%計(jì)算，也要支出2590億元；而總來源只有750億元，收支相抵每年相差1840億元。在財(cái)力水平相對薄弱的中西部典型的農(nóng)業(yè)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難和短缺更加嚴(yán)重。根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，2003年全國財(cái)力缺口的縣鄉(xiāng)中部地區(qū)占45%，西部地區(qū)占39%。從2008年4月中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心組織的對全國5個省（江蘇、四川、陜西、河北、吉林）25個縣50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研數(shù)據(jù)可知，截至2007年年底，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍平均負(fù)債902.2萬元，負(fù)債面高達(dá)96%。2014年，國家審計(jì)署報(bào)告顯示，全國有3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù)分別達(dá)3070.12億元、116.02億元和461.15億元。本書調(diào)研組在2014年7～8月對14個省80個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在不同程度的負(fù)債現(xiàn)象。其中，5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是2006年之前負(fù)債的，10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是2006年之后負(fù)債的，16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2006年前后均負(fù)有債務(wù)。

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的機(jī)構(gòu)設(shè)置也逐步“虛擬化”。以四川省為例，2010年年底，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)為4423個，有財(cái)政所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)4041個。其中，單獨(dú)設(shè)置財(cái)政所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)1356個，占33.56%；保留財(cái)政所牌子的鄉(xiāng)鎮(zhèn)2685個，占66.44%。據(jù)調(diào)查，筠連縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2007年農(nóng)村綜合改革后只保留了縣城所在地筠連鎮(zhèn)財(cái)政所，其余17個財(cái)政所全部被撤銷，只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)發(fā)辦掛財(cái)政所牌子。達(dá)州市大竹縣全部50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所都只保留了一塊牌子。這就是說，全省2/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)名不副實(shí)，在經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)，這一問題更為突出，“虛擬化”狀況相當(dāng)嚴(yán)重。同時，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)的管理模式不統(tǒng)一，主要有縣級財(cái)政派出機(jī)構(gòu)、縣鄉(xiāng)“雙重管理”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬機(jī)構(gòu)三種類型，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不規(guī)范

隨著國家加大對“三農(nóng)”的支持力度，國家財(cái)政下發(fā)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的涉農(nóng)補(bǔ)助資金越來越多，但在我國現(xiàn)存行政體制下，這部分涉農(nóng)資金分屬財(cái)政、民政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育、計(jì)生等多個部門，條塊分割，多頭管理。雖然縣級財(cái)政部門在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)立了專項(xiàng)資金賬戶，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，但由于部門利益的驅(qū)使，大量的涉農(nóng)項(xiàng)目資金仍歸縣級部門管理。縣級財(cái)政對此監(jiān)督流于形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無法實(shí)施有效監(jiān)督。

目前，經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政直接核發(fā)或監(jiān)管的國家政策性補(bǔ)貼項(xiàng)目包括：一、增加收入類，糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、退耕林還草補(bǔ)貼。二、生產(chǎn)發(fā)展類，良種補(bǔ)貼、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)民專業(yè)合作組織補(bǔ)助、測土配方施肥補(bǔ)助、糧棉油高產(chǎn)創(chuàng)建示范補(bǔ)助。三、流通領(lǐng)域類，家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、汽車摩托車下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼。四、社會保障類，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)資金、新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金、農(nóng)村居民最低生活保障資金、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)資金、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金、農(nóng)村社會優(yōu)撫資金、自然災(zāi)害生活救助資金。五、社會事業(yè)類，農(nóng)村計(jì)劃生育獎勵扶助資金、獨(dú)生子女父母獎勵金、農(nóng)村計(jì)劃生育免費(fèi)技術(shù)服務(wù)資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)資金、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程資金、新型農(nóng)民科技培訓(xùn)政策資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院招聘執(zhí)業(yè)醫(yī)師補(bǔ)助資金。六、基礎(chǔ)設(shè)施類，農(nóng)村危房改造補(bǔ)助、小型農(nóng)田水利補(bǔ)助、病險(xiǎn)水庫出險(xiǎn)加固補(bǔ)助。隨著國家財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)步伐加快，對“三農(nóng)”的扶持力度不斷加大，各種政策性補(bǔ)貼補(bǔ)助資金大幅增長。2005年，四川省各種涉農(nóng)政策性補(bǔ)貼資金約347.14億元，2010年達(dá)到1406.28億元，5年增長4.05倍，年均增長60.02%。2007年，河南省涉農(nóng)資金支出400多億元，遠(yuǎn)高于全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入。但具體落實(shí)惠農(nóng)政策的任務(wù)繁雜。據(jù)調(diào)查，河南省扶溝縣韭園鎮(zhèn)2008年發(fā)放16類33項(xiàng)補(bǔ)貼，6.5萬戶次的信息錄入、審核、通知書印制等工作，需要全所人員滿負(fù)荷工作三個多月。

另外，各地在推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”“村財(cái)鄉(xiāng)理”方面改革步調(diào)和力度不一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管乏力。主要表現(xiàn)為兩個“不到位”，一是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革不到位。各種規(guī)章制度不能得到嚴(yán)格執(zhí)行，財(cái)政監(jiān)督形同虛設(shè)。有些縣鄉(xiāng)理財(cái)意識不強(qiáng)，除統(tǒng)發(fā)工資外，大多資金支出申請未經(jīng)鄉(xiāng)財(cái)縣管辦公室審批，運(yùn)行程序和規(guī)章制度與實(shí)際操作“兩張皮”。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)監(jiān)管不到位，監(jiān)管存在漏洞。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所僅對上級撥付的村級經(jīng)費(fèi)進(jìn)行有效監(jiān)督，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)屬各單位的經(jīng)費(fèi)缺乏有效的內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)支出較為混亂，支出隨意性強(qiáng)，計(jì)劃性差。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)與招商引資

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難加上現(xiàn)有的GDP考核機(jī)制，導(dǎo)致其走向“開發(fā)”的道路。“搞開發(fā)實(shí)質(zhì)就是賣土地，招商引資也是要別人來圈土地”，湖北省某鎮(zhèn)長說。

隨著土地價值的升高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其他地方政府一樣，紛紛熱衷于土地財(cái)政。為了提高土地財(cái)政收入，不惜與民爭利，從而引發(fā)了各種農(nóng)村的征地矛盾，甚至導(dǎo)致了大量的群體性事件。另一方面，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛開建工業(yè)園區(qū)，“筑巢引鳳”，招商引資。

招商引資是GDP時代一項(xiàng)重要的政府職能。如地處蘇北的某縣在2005年的政府工作報(bào)告中提出：“提出招商引資是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)富民強(qiáng)縣的唯一抓手，超常規(guī)發(fā)展的關(guān)鍵在招商引資，而招商要靠干部帶頭。”該縣縣委書記在此前不久召開的全縣干部大會上表示：“各級干部特別是一把手，要把招商引資作為第一政績、第一責(zé)任、第一大事，帶頭招商、帶領(lǐng)招商、帶動招商，使本職工作業(yè)余化、招商引資主題化。”為加大招商引資的力度，各縣都向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)了巨額的招商引資任務(wù)，并制定了近乎苛刻的考核辦法。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府耗費(fèi)大量的精力在招商引資時，也就不太可能有太多精力和動力去提供鄉(xiāng)村公共服務(wù)。

4．鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制創(chuàng)新

前文描述的是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的普遍狀況，還有個別地方在某些方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制進(jìn)行了大膽創(chuàng)新探索，其中包括。

一、參與式預(yù)算。參與式預(yù)算是公民直接參與決策的治理形式。2005年，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)開始實(shí)施參與式預(yù)算改革，為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督和透明提供了新鮮的經(jīng)驗(yàn)。2005年7月27日，新河鎮(zhèn)召開第十四屆人民代表大會第五次會議，并第一次借助民主懇談平臺討論鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算。會議期間，新河鎮(zhèn)90名鎮(zhèn)人大代表直接參與了政府的財(cái)政預(yù)算編制，193名群眾自發(fā)前來參加旁聽，旁聽代表主要是各個村的村干部、鎮(zhèn)行業(yè)協(xié)會、企業(yè)負(fù)責(zé)人和部分村民。鎮(zhèn)人大代表和到會的群眾就鎮(zhèn)政府的預(yù)算方案與鎮(zhèn)政府進(jìn)行了對話，并提出縮減行政管理費(fèi)開支、增加教育投入等18個問題。懇談會結(jié)束后，政府與人大主席團(tuán)、人大財(cái)政審查小組召開聯(lián)席會議討論人大代表提出的問題，調(diào)整了包括縮減25萬元行政管理費(fèi)在內(nèi)的9個項(xiàng)目，增減的資金合計(jì)237萬元。鎮(zhèn)政府據(jù)此修改了財(cái)政預(yù)算，并在第二天的人大代表全體會議上獲得通過。民主懇談式的參與式預(yù)算由此產(chǎn)生。

二、以錢養(yǎng)事。2003年11月，中共湖北省委在總結(jié)“咸安經(jīng)驗(yàn)”的基礎(chǔ)上，結(jié)合全省的實(shí)際，制定出臺了《關(guān)于推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見》（[2003] 17號）。該文件對傳統(tǒng)的農(nóng)村公益服務(wù)的方式方法提出了十分明確的要求——堅(jiān)持市場取向、開拓創(chuàng)新的原則，遵循市場規(guī)律，引入競爭機(jī)制，辦好社會事業(yè)，變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”。所謂以錢養(yǎng)事，主要是指政府根據(jù)職能轉(zhuǎn)換的要求和可用財(cái)力的許可，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級業(yè)務(wù)主管部門共同確定本地每年需要完成的農(nóng)村公益性服務(wù)項(xiàng)目，連同具體的服務(wù)時間、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格、考核結(jié)算的要求，面向社會公開招標(biāo)。凡是具有規(guī)定資質(zhì)的企事業(yè)單位、社會中介服務(wù)組織和個人，都可以通過公開、公平、公正的競爭參與政府的公益服務(wù)活動。這種履行公益服務(wù)責(zé)任的新方式方法被形象地稱為“花錢買服務(wù)，養(yǎng)事不養(yǎng)人”。