總報告

2016～2017年國家公共文化政策研究實(shí)驗(yàn)基地觀察報告

傅才武 郭陽 魏冀

摘要： 2016年以來，我國以構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系為核心目標(biāo)，制定出臺了多種公共文化政策法規(guī)和建設(shè)規(guī)劃，重點(diǎn)突出公共文化服務(wù)體系法制化構(gòu)建、完善基層公共文化服務(wù)體系、確定“十三五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃等內(nèi)容。對實(shí)驗(yàn)基地的觀察表明，實(shí)驗(yàn)基地公共文化機(jī)構(gòu)受國家文化政策的導(dǎo)向和激勵效應(yīng)較其他機(jī)構(gòu)更為明顯，實(shí)驗(yàn)基地公共文化機(jī)構(gòu)服務(wù)能力的提升快于其他機(jī)構(gòu)，群眾文化參與積極性有所提高，免費(fèi)開放資金落實(shí)基本到位；與此同時，存在部分公共文化機(jī)構(gòu)財政投入邊際效益遞減、地區(qū)間投入不均衡、文化產(chǎn)品格式化供給模式與居民自主選擇型文化消費(fèi)模型不相適應(yīng)等問題。建議建立、完善供給側(cè)制度端的政策法規(guī)體系，推動國家公共文化政策的貫徹落實(shí)，引導(dǎo)社會力量參與共建，創(chuàng)新公共文化服務(wù)體系建設(shè)的體制機(jī)制，優(yōu)化財政投入理念和方式，加強(qiáng)財政資金的管理和監(jiān)督，加強(qiáng)公共文化政策效應(yīng)評估，探索建立新型評價機(jī)制與評價體系。

關(guān)鍵詞： 公共文化政策 公共文化服務(wù) 績效

黨的十八屆五中全會提出要構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，推動基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化，推進(jìn)公共文化服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。2016年以來，圍繞現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，國家制定出臺了多種政策法規(guī)和建設(shè)規(guī)劃，為了評估這些政策法規(guī)的實(shí)施效果，武漢大學(xué)課題組以國家公共文化政策研究實(shí)驗(yàn)基地為觀察視角，通過實(shí)地調(diào)研觀察2016～2017年國家公共文化政策的落實(shí)情況，并對近年的公共文化政策實(shí)施效果進(jìn)行評估。

一 2016～2017年公共文化政策演進(jìn)

黨的十八屆五中全會提出要加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，深化文化改革，要求“推動基本公共文化標(biāo)準(zhǔn)化、均等化發(fā)展，引導(dǎo)文化資源向城鄉(xiāng)基層傾斜，創(chuàng)新公共文化服務(wù)方式，保障人民基本文化權(quán)益”，“增強(qiáng)改革創(chuàng)新藝術(shù)，全面加強(qiáng)文化建設(shè)，激發(fā)全民族文化創(chuàng)造力，為協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個全面’戰(zhàn)略布局和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供強(qiáng)大文化力量”。2016～2017年，我國公共文化服務(wù)政策體系取得重大進(jìn)展，出臺了公共文化服務(wù)體系建設(shè)綱領(lǐng)性文件和法律法規(guī)，重點(diǎn)突出公共文化服務(wù)體系法制化構(gòu)建與加強(qiáng)基層文化服務(wù)能力建設(shè)，同時兼顧補(bǔ)齊貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系短板、提升社會參與程度、推動文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)、加快公共數(shù)字文化建設(shè)等。一系列政策法規(guī)的出臺進(jìn)一步完善了中國特色社會主義文化法律制度，助力推進(jìn)公共文化服務(wù)體系建設(shè)，保障人民群眾基本文化權(quán)益，對統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局、深入推進(jìn)社會主義文化強(qiáng)國建設(shè)產(chǎn)生重大的影響。

2016年5月，文化部、財政部發(fā)布《關(guān)于開展引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民擴(kuò)大文化消費(fèi)試點(diǎn)工作的通知》，在全國范圍內(nèi)開展引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民擴(kuò)大文化消費(fèi)試點(diǎn)工作，培育文化消費(fèi)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級新的支撐點(diǎn)，推動文化體制機(jī)制改革創(chuàng)新。2016年5月11日，文化部、國家發(fā)展改革委、財政部、國家文物局發(fā)布《關(guān)于推動文化文物單位文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)的若干意見》，依托文化文物單位館藏文化資源，開發(fā)各類文化創(chuàng)意產(chǎn)品，按照試點(diǎn)先行、逐步推進(jìn)的原則，確定了154家副省級以上的博物館、美術(shù)館、圖書館為試點(diǎn)單位，在開發(fā)模式、收入分配和激勵機(jī)制等方面進(jìn)行探索。2016年12月25日，《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》出臺，確立了“政府主導(dǎo)、社會力量參與”的公共文化服務(wù)格局，對公共文化設(shè)施建設(shè)、公共文化服務(wù)的內(nèi)容質(zhì)量、公共文化服務(wù)的管理運(yùn)行和保障機(jī)制等做出了明確規(guī)定，引領(lǐng)和推動現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)全面深入開展。2016年12月29日，文化部、新聞出版廣電總局、國家發(fā)展改革委、財政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣級文化館圖書館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，把總分館制建設(shè)納入現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)基層公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。2017年1月23日，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，規(guī)劃提出以促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群基本公共服務(wù)均等化為主線，保障全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)。2017年2月23日，文化部發(fā)布《文化部“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃》，系統(tǒng)地闡明了“十三五”時期文化建設(shè)的總體要求、目標(biāo)方向、主要任務(wù)、重要舉措等。2017年5月4日，文化部發(fā)布《“十三五”時期繁榮群眾文藝發(fā)展規(guī)劃》，鼓勵推出優(yōu)秀的群眾文藝作品，廣泛開展群眾文藝活動，完善群眾文藝工作機(jī)制，培育和壯大群眾文藝力量。2017年5月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》，明確指出堅持政府主導(dǎo)、社會參與、重心下移、共建共享的原則，加快構(gòu)建普惠性、?；尽⒕然⒖沙掷m(xù)的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系。2017年5月25日，文化部發(fā)布《“十三五”時期文化扶貧工作實(shí)施方案》，推動貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)，實(shí)施貧困地區(qū)民族自治縣、邊境縣村綜合文化服務(wù)中心覆蓋工程。2017年7月7日，文化部發(fā)布《“十三五”時期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，以完善設(shè)施網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，以豐富服務(wù)內(nèi)容、強(qiáng)化資源整合、提高服務(wù)效能為重點(diǎn)，以完善體制機(jī)制為保障，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、服務(wù)高效、惠及全民的公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)（見表1）。

二 基于實(shí)驗(yàn)基地的國家公共文化政策效果檢視與評價

截至2017年9月，在國家文化財政部門的支持下，武漢大學(xué)國家公共文化政策研究實(shí)驗(yàn)基地已在全國范圍內(nèi)簽約100家文化機(jī)構(gòu)，涵蓋我國東部、中部、西部、東北8個省份的圖書館、博物館、文化館（群藝館）、演出團(tuán)體、文化站、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)中心等各類文化主體，覆蓋了省級、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級各類公共文化機(jī)構(gòu)。本文主要以圖書館、博物館、文化館、文化站四類公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)作為本年度重點(diǎn)觀察對象進(jìn)行政策效果分析。

（一）實(shí)驗(yàn)基地2015～2016年基本情況分析

圖書館方面，2017年實(shí)驗(yàn)基地中共有公共圖書館20家，其中省級場館6家、市級場館8家、縣級場館6家。相比2015年，2016年實(shí)驗(yàn)基地省級及縣級財政撥款分別減少了2.2%、17.2%，市級財政撥款增長了7.4%；除省級場館從業(yè)人員數(shù)增長外，市、縣級圖書館從業(yè)人員數(shù)均有所下降；各級圖書館藏書量和總流通人次均有增長，省級藏書量增長率為4.9%，市級為5.9%，縣級為7.6%，省級總流通人次增長率為16.7%，市級為11.0%，縣級為1.1%。從投入產(chǎn)出效率來看，省級和縣級的效率要優(yōu)于市級（見表2）。

博物館方面，2017年實(shí)驗(yàn)基地中共有博物館16家，其中省級場館6家、市級場館8家，縣級場館2家。相比2015年，2016年各級博物館財政撥款均有較大幅度的減少，省級、市級、縣級分別下降3.7%、14.7%、12.4%；省級藏品數(shù)下降16.3%，市級藏品數(shù)增加36.2%，縣級藏品數(shù)增加一倍；在產(chǎn)出指標(biāo)上，省級、市級舉辦展覽次數(shù)大幅增長，參觀人次有較大波動，舉辦展覽次數(shù)與參觀人次沒有呈現(xiàn)明顯正相關(guān)性，省級展覽的公眾參與率呈下降趨勢；縣級場館在產(chǎn)出指標(biāo)上有較大幅度的下降。博物館行業(yè)從業(yè)人員不斷減少，人才持續(xù)流失，2016年實(shí)驗(yàn)基地博物館從業(yè)人員平均減少1.0%。從投入產(chǎn)出效率來看，市級的效率情況要明顯好于省級和縣級。以湖北省武漢市博物館為例，2015年武漢市博物館人員編制96人，人員實(shí)際數(shù)124人，2016年人員編制增加到101人，工作人員數(shù)量反而減少至88人，下降29%，從人員結(jié)構(gòu)上看，2016年高級職稱人數(shù)減少24人，中級職稱人數(shù)減少10人，?？埔陨希òū究萍耙陨希p幅高于中專以下，人才流失問題突出（見表3）。

文化館方面，2017年實(shí)驗(yàn)基地中共有文化館21家，其中省級場館7家、市級場館10家、縣級場館4家。數(shù)據(jù)顯示，2016年在投入指標(biāo)上，省級、市級文化館財政撥款有一定幅度的減少，縣級財政撥款有所增加，各級文化館從業(yè)人員數(shù)均有一定程度的減少；在產(chǎn)出指標(biāo)文化服務(wù)次數(shù)上，省級文化服務(wù)次數(shù)及服務(wù)人次驟降，縣級場館的文化服務(wù)次數(shù)也大幅下降，只有市級場館的兩項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)有所提升（見表4）。

文化站方面，2017年實(shí)驗(yàn)基地中共有文化站15家。相比2015年，在投入指標(biāo)上，2016年文化站在財政撥款和從業(yè)人員數(shù)上有大幅度的增長，財政撥款增幅28.1%，從業(yè)人員數(shù)增幅29.5%；在產(chǎn)出指標(biāo)上，文化服務(wù)次數(shù)變化不大，但文化服務(wù)人次有較大幅度的增長（見表5）。

（二）公共文化政策實(shí)驗(yàn)基地績效分析

1. 2016年實(shí)驗(yàn)基地數(shù)據(jù)與全國公共文化場館數(shù)據(jù)績效對比分析

（1）圖書館績效分析

第一，實(shí)驗(yàn)基地財政投入實(shí)際低于全國均值，但產(chǎn)出高于全國均值，績效水平較高。從投入指標(biāo)來看，2016年公共文化政策實(shí)驗(yàn)基地圖書館從業(yè)人員、藏書量、總流通人次均值均遠(yuǎn)高于全國，主要原因?yàn)閷?shí)驗(yàn)基地中省圖書館在數(shù)量上所占的比重較高，從業(yè)人員、藏書量高于市縣級。從數(shù)據(jù)上來看，實(shí)驗(yàn)基地財政撥款均值與全國財政撥款均值持平，分別為453.4萬元、448.9萬元，但基于實(shí)驗(yàn)基地省圖書館較多這一現(xiàn)實(shí)因素，基地圖書館整體財政投入實(shí)際低于全國平均水平。從產(chǎn)出指標(biāo)來看，基地圖書館總流通人次達(dá)84.7萬人次，增長率12.9%，均高于全國均值，說明雖然實(shí)驗(yàn)基地財政投入指標(biāo)低于全國均值，但產(chǎn)出指標(biāo)高于全國均值，績效水平較高。

第二，圖書館行業(yè)邊際效益遞增，可適當(dāng)增加財政投入。2016年實(shí)驗(yàn)基地投入情況為，財政撥款增幅4.2%、從業(yè)人員減幅1.0%、藏書量增幅5.6%，產(chǎn)出情況為總流通人次增幅12.9%。從全國圖書館數(shù)據(jù)來看，投入情況為，財政撥款增幅10.9%，從業(yè)人員增幅0.9%，藏書量增幅7.1%，產(chǎn)出情況為總流通人次增幅11.6%。實(shí)驗(yàn)基地圖書館與全國圖書館的數(shù)據(jù)共同印證在圖書館行業(yè)邊際效益呈現(xiàn)遞增現(xiàn)象，可進(jìn)一步增加公共投入（見表6）。

（2）博物館績效分析

第一，實(shí)驗(yàn)基地博物館舉辦展覽收效不理想，單純增加展覽次數(shù)對于參觀群眾的吸引力度不大。2016年實(shí)驗(yàn)基地博物館舉辦展覽次數(shù)增加12.9%，但參觀人次減少0.6%，在增加辦展次數(shù)的情況下，參觀人次不增反降。比較2016年全國博物館產(chǎn)出情況，舉辦展覽次數(shù)降低1.1%，但參觀人次增長2.1%。可以看出，相比較全國，實(shí)驗(yàn)基地博物館舉辦展覽收效不理想，辦展次數(shù)增加而參觀人次下降，依靠增加展覽次數(shù)無法吸引更多群眾參觀。

第二，博物館行業(yè)呈現(xiàn)邊際效益遞減現(xiàn)象，較大的公共資源投入難以實(shí)現(xiàn)服務(wù)產(chǎn)出的同步提高。2016年實(shí)驗(yàn)基地博物館財政撥款增加4.2%、藏品量增加5.6%，參觀人次反而降低了0.6%。從全國數(shù)據(jù)來看，財政撥款增加3.2%，藏品量增加2.5%，參觀人次增長2.1%，低于投入水平（見表7）。實(shí)驗(yàn)基地博物館數(shù)據(jù)和全國博物館數(shù)據(jù)表明在博物館行業(yè)較大的公共資源投入難以實(shí)現(xiàn)服務(wù)產(chǎn)出的同步提高。從投入產(chǎn)出的績效角度考慮，傳統(tǒng)的單純增加對博物館財政投入的方式已難以帶來更高效率，需進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化財政投入方式和政策激勵機(jī)制。

（3）文化館績效分析

第一，從整體上看，實(shí)驗(yàn)基地文化館效益較低，投入與產(chǎn)出均呈下降趨勢，與全國平均水平差距較大。從投入上看，2016年實(shí)驗(yàn)基地文化館財政撥款減少2.1%，從業(yè)人員減少16%，從產(chǎn)出上看文化服務(wù)次數(shù)減少4.7%，文化服務(wù)人次減少2.1%，對比2016年全國文化館投入產(chǎn)出各指標(biāo)增幅較大的情況，2016年實(shí)驗(yàn)基地文化館效益較低，呈全面下降趨勢。

第二，實(shí)驗(yàn)基地文化館呈現(xiàn)邊際效益遞增現(xiàn)象，基地產(chǎn)出負(fù)增長與投入低有直接關(guān)系。從全國文化館數(shù)據(jù)來看，2016年財政撥款增長率為11.9%，但卻拉動了文化服務(wù)次數(shù)10.1%的增長及文化服務(wù)人次5.1%的增長，表明文化館行業(yè)仍處于邊際效益遞增階段。而實(shí)驗(yàn)基地文化館數(shù)據(jù)情況，財政撥款下降2.1%，從業(yè)人員驟減16%，但文化服務(wù)人次僅下降2.1%，與財政減幅持平，說明基地文化館產(chǎn)出呈負(fù)增長與財政投入低有直接關(guān)系，建議在基地文化館增加投入（見表8）。

（4）文化站績效分析

第一，實(shí)驗(yàn)基地文化站的財政投入高于全國平均水平，但產(chǎn)出呈邊際效益遞減趨勢。2016年，從投入情況來看，實(shí)驗(yàn)基地文化站的財政投入和從業(yè)人員無論在均值還是增長率上，均高于全國平均水平，但從產(chǎn)出指標(biāo)來看，實(shí)驗(yàn)基地文化站的績效情況并不理想，全年文化服務(wù)次數(shù)的均值和增長率均低于全國平均水平，趨近于30%的投入增長率僅產(chǎn)生4%的服務(wù)次數(shù)增長率，而全國文化站不到20%的投入增長率，卻產(chǎn)生比重大致相當(dāng)?shù)漠a(chǎn)出增長率，表明實(shí)驗(yàn)基地文化站面臨著較為突出的邊際效益遞減問題。

第二，實(shí)驗(yàn)基地文化站服務(wù)質(zhì)量相對較高，文化參與率高于全國平均水平。從產(chǎn)出情況來看，雖然2016年實(shí)驗(yàn)基地文化站的平均服務(wù)次數(shù)及其增長率低于全國平均水平，但平均服務(wù)人次及增長率卻遠(yuǎn)高于全國平均水平，其中，平均服務(wù)人次是全國均值的7倍，服務(wù)人次增長率是全國均值的近3倍，說明實(shí)驗(yàn)基地文化站的服務(wù)質(zhì)量整體較高，較好地激發(fā)了公眾參與的積極性和熱情，提高了文化服務(wù)的參與率和資源利用效率（見表9）。

2．從實(shí)驗(yàn)基地整體數(shù)據(jù)檢視公共文化政策效果及存在問題

（1）公共文化政策對公共文化機(jī)構(gòu)導(dǎo)向和激勵效應(yīng)明顯，公共文化機(jī)構(gòu)服務(wù)供給能力持續(xù)提升。實(shí)驗(yàn)基地圖書館及文化站服務(wù)質(zhì)量相對較高，文化參與率高于全國平均水平。2016年基地圖書館整體財政投入實(shí)際低于全國平均水平，但從產(chǎn)出指標(biāo)來看，基地圖書館總流通人次達(dá)84.7萬人次，增長率12.9%，均高于全國均值，說明雖然實(shí)驗(yàn)基地財政投入指標(biāo)低于全國均值，但產(chǎn)出指標(biāo)高于全國均值，績效水平較高。公共文化服務(wù)政策促進(jìn)了公共文化服務(wù)能力顯著提升，激發(fā)了群眾文化參與的積極性。

（2）公共文化機(jī)構(gòu)出現(xiàn)邊際效益遞減現(xiàn)象，財政保障標(biāo)準(zhǔn)和保障方式存在進(jìn)一步優(yōu)化的空間。除圖書館、文化館情況良好外，實(shí)驗(yàn)基地博物館與文化站的公共投入呈現(xiàn)邊際效益遞減趨勢。2016年實(shí)驗(yàn)基地博物館財政撥款增加4.2%、藏品量增加5.6%，參觀人次反而降低了0.6%。較大的公共資源投入難以實(shí)現(xiàn)服務(wù)產(chǎn)出的同步提高。從投入產(chǎn)出的績效角度考慮，傳統(tǒng)的單純增加對博物館財政投入的方式已難以帶來更高效率，需進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化財政投入方式和政策激勵機(jī)制。

（3）中央補(bǔ)助免費(fèi)開放資金基本落實(shí)到位，但地方相應(yīng)的財政支出責(zé)任未完全落實(shí)到位。根據(jù)實(shí)驗(yàn)基地調(diào)研數(shù)據(jù)來看，調(diào)研樣本中的圖書館、博物館、文化館和文化站均實(shí)行了免費(fèi)開放，2016年各地文化機(jī)構(gòu)中央補(bǔ)助免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)基本落實(shí)，帶動地方政府的跟從性投入。除部分未提供數(shù)據(jù)的場館外，各級圖書館、博物館中央補(bǔ)助資金和地方配套資金落實(shí)情況良好。文化站的中央免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)基本到位，但也有地方配套資金未到位情況，如黑龍江省吉興文化站，地方應(yīng)配套資金2.5萬元，實(shí)際未落實(shí)。

（4）財政投入增量顯著，地區(qū)間投入不均衡。以湖北省文化事業(yè)投入為例分析，2016年全省文化事業(yè)費(fèi)為29.04億元，省本級和武漢市的文化事業(yè)投入之和占比超過一半，達(dá)56.24%，基本形成武漢市公共文化投入“一枝獨(dú)大”的局面。2016年，全省人均文化事業(yè)費(fèi)為49.35元，然而在13個市州中，僅有武漢市人均文化事業(yè)費(fèi)超過了平均水平，并且地區(qū)間人均文化事業(yè)費(fèi)差距很大。

（5）文化產(chǎn)品供給能力提升，但格式化供給模式與居民自主選擇型文化消費(fèi)模型不相適應(yīng)。當(dāng)前，在信息技術(shù)的培育下，居民的文化需求已呈現(xiàn)多元化、個性化和選擇性消費(fèi)特征，公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)模式與居民的文化需求結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)。根據(jù)武大課題組的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中西部地區(qū)的基層公共文化機(jī)構(gòu)在數(shù)字文化產(chǎn)品日益主導(dǎo)居民文化消費(fèi)空間的環(huán)境下，部分圖書館、文化館乃至博物館等基層公共文化機(jī)構(gòu)已經(jīng)從居民文化生活的中心退到邊緣位置，正在逐步減少其在國家文化治理結(jié)構(gòu)中的重要性。由于存在消費(fèi)者“用腳投票”機(jī)制，一旦公共文化機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的公共文化供給不符合居民真實(shí)的文化需求，就會導(dǎo)致“體制空轉(zhuǎn)”。這在民眾眼中，就是損耗國家的寶貴公共資源，與國家借助公共文化產(chǎn)品強(qiáng)化國家合法性資源建設(shè)的初衷相背離。

三 對策和建議

（一）建立、完善供給側(cè)制度端的政策法規(guī)體系，推動國家公共文化政策的貫徹落實(shí)

完善的政策法規(guī)體系是推動現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要保障。黨的十八屆三中全會以來，我國文化政策進(jìn)入一個密集出臺和快速調(diào)整的時期，一系列關(guān)于公共文化服務(wù)體系建設(shè)的政策相繼出臺，推動文化政策體系朝著系統(tǒng)性、均衡性和交互性的方向發(fā)展。在國家文化政策的強(qiáng)力支持下，無論是從全國層面的情況來看，還是從武漢大學(xué)實(shí)驗(yàn)基地的微觀觀察案例來看，我國公共文化服務(wù)體系的建設(shè)已取得明顯進(jìn)展，總體上符合國家文化強(qiáng)國戰(zhàn)略的目標(biāo)和方向。但從整體來看，無論是和國外文化行業(yè)相比，還是和國內(nèi)其他行業(yè)相比，我國當(dāng)前公共文化領(lǐng)域相關(guān)的法規(guī)、政策和制度仍不能完全滿足行業(yè)發(fā)展的需要。雖然國家層面已出臺了《公共文化服務(wù)保障法》，但由于運(yùn)行時間較短，相應(yīng)的配套政策尚未系統(tǒng)跟進(jìn)，公共文化服務(wù)體系建設(shè)仍未形成一個完整而系統(tǒng)的行業(yè)政策促進(jìn)體系。

因此，應(yīng)在繼續(xù)貫徹落實(shí)現(xiàn)有的、以《公共文化服務(wù)保障法》為核心的法律政策體系的基礎(chǔ)上，深入推進(jìn)法律法規(guī)摸底調(diào)查和分析研究，借鑒國家文化行業(yè)的法律法規(guī)，制定和出臺全面而系統(tǒng)的行業(yè)性法律法規(guī)，推進(jìn)法規(guī)政策的分類、細(xì)化，優(yōu)化不同部門和不同層級相關(guān)政策的協(xié)同效率，充分發(fā)揮文化政策對文化機(jī)構(gòu)的激勵效應(yīng)和主導(dǎo)作用，從政策層面為公共文化事業(yè)的發(fā)展提供有力的保障。

（二）引導(dǎo)社會力量參與共建，創(chuàng)新公共文化服務(wù)體系建設(shè)的體制機(jī)制

社會力量參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)國家公共文化多元治理、建設(shè)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的基本要求，對于提高公共文化服務(wù)的效率和質(zhì)量、激發(fā)全社會的文化創(chuàng)新和創(chuàng)造活力具有重要的促進(jìn)作用。當(dāng)前，受制度激勵不足、機(jī)制不完善、政策落實(shí)困難等諸多因素的影響，社會力量參與公共文化服務(wù)總體呈現(xiàn)意識弱、規(guī)模小、穩(wěn)定性差等特征，以實(shí)驗(yàn)基地的文化機(jī)構(gòu)為例，各類單位中社會力量捐贈、贊助的情況多為偶發(fā)，數(shù)量少、持續(xù)性差，參與公共文化建設(shè)的情況就更為罕見，阻礙了公共文化領(lǐng)域政府與社會“共同治理”結(jié)構(gòu)的形成。2015年5月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》，從政策層面為培育和壯大社會文化力量提供了有力支撐。

下一階段工作中，建議：一是各省要根據(jù)地方實(shí)情，進(jìn)一步研究出臺地方性指導(dǎo)意見，與中央形成呼應(yīng)；在中央和地方層面形成良好的制度創(chuàng)新環(huán)境，積極推動社會力量參與公共文化服務(wù)政策的貫徹落實(shí)，努力營造政府與社會合作的良好環(huán)境。二是充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的導(dǎo)向和激勵功能，進(jìn)一步落實(shí)鼓勵社會組織、機(jī)構(gòu)和個人捐贈以及興辦公益性文化事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，企業(yè)、個人對公共文化機(jī)構(gòu)符合稅法規(guī)定的捐贈，準(zhǔn)予在所得稅稅前扣除。有條件的地方財政可設(shè)立捐贈投入財政配比資金，對公共文化機(jī)構(gòu)接受的符合條件的捐贈收入實(shí)行獎勵補(bǔ)助，鼓勵多渠道籌集資金。

（三）優(yōu)化財政投入理念和方式，加強(qiáng)財政資金的管理和監(jiān)督

對實(shí)驗(yàn)基地的觀察發(fā)現(xiàn)，不同類型、同一類型不同行政層級的公共文化機(jī)構(gòu)在投入產(chǎn)出效率上存在不同程度的差異，邊際效益遞增和邊際效益遞減現(xiàn)象、投入冗余和投入不足現(xiàn)象并存。原因在于現(xiàn)行財政管理體制、財政投入模式與當(dāng)前國家文化管理體制、文化發(fā)展的實(shí)踐進(jìn)展存在錯位。因此，必須創(chuàng)新公共文化服務(wù)體系建設(shè)的財政保障觀念，建立與現(xiàn)代財政體制相適應(yīng)、與公共文化領(lǐng)域發(fā)展相適應(yīng)的文化財政保障機(jī)制。

首先，應(yīng)改變傳統(tǒng)的財政保障理念，樹立“績效撥款”和“以財政投入為主、政策引導(dǎo)激勵社會參與”的理念，在明確政府事權(quán)范圍和財政投入范圍的基礎(chǔ)上，把多元共建、多元共享理念作為公共文化領(lǐng)域創(chuàng)新機(jī)制、提升績效的重要路徑。其次，明確劃分中央與地方公共文化的支出責(zé)任，在文化投入結(jié)構(gòu)中，逐步完善對地方的獎勵制度建設(shè)，逐步解決支出結(jié)構(gòu)不合理、結(jié)余較多、層級分配不均衡等問題，通過引導(dǎo)和規(guī)劃地方政府的支出責(zé)任，不斷加大國家公共文化投入的總量。再次，創(chuàng)新資金投入方式，探索以獎代補(bǔ)、基金運(yùn)營和政府購買服務(wù)等靈活多樣的資金投入模式，同時加強(qiáng)對原本分散的基層文化項(xiàng)目和公共資源的整合使用，努力避免分散投入、重復(fù)投入與過度投入。最后，不斷提高公共文化資金和項(xiàng)目的管理水平，加強(qiáng)對資金分配決策的論證、使用過程的監(jiān)管和產(chǎn)出結(jié)果的評估，推進(jìn)公共文化資金使用管理的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

（四）加強(qiáng)公共文化政策效應(yīng)評估，探索建立新型評價機(jī)制與評價體系

公共文化政策效應(yīng)評估是衡量公共文化決策正確與否的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加強(qiáng)公共文化領(lǐng)域的政策效應(yīng)評估，有助于判定該項(xiàng)政策是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，總結(jié)得失與教訓(xùn)，進(jìn)而對政策的延續(xù)、調(diào)整或終止形成科學(xué)準(zhǔn)確的判斷。當(dāng)前，我國公共文化政策領(lǐng)域尚未建立科學(xué)的績效評估機(jī)制，評價激勵機(jī)制薄弱日益成為制約公共文化管理科學(xué)化、民主化決策，實(shí)施有效政策激勵體系的“制度性瓶頸”。

建議：第一，樹立公共文化政策和公共文化資金的績效管理意識，改變過去重“量”輕“質(zhì)”、重結(jié)果輕效益的理念，把績效評價作為公共文化機(jī)構(gòu)財政投入調(diào)整以及財政政策制定的重要依據(jù)。第二，加強(qiáng)對全國不同層級、各類型文化機(jī)構(gòu)的績效評價標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制研究，研究確定不同績效水平的文化機(jī)構(gòu)的投入標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善以滿足公眾需求為導(dǎo)向的公共文化政策績效評估指標(biāo)體系，建立我國文化機(jī)構(gòu)投入績效管理的理論基礎(chǔ)。第三，創(chuàng)新公共文化機(jī)構(gòu)的績效評價模式，廣泛借鑒國內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與做法，改革行業(yè)自評和政府主管部門評價的傳統(tǒng)方式，引入高校科研機(jī)構(gòu)等第三方評價機(jī)構(gòu)，促進(jìn)績效評估過程的多元主體參與，建立完善第三方評價機(jī)制。第四，完善績效評價結(jié)果反饋制度和獎懲機(jī)制，強(qiáng)化績效評價結(jié)果在財政投入中的運(yùn)用，加強(qiáng)對公共文化機(jī)構(gòu)的激勵約束，并將評價結(jié)果作為財政補(bǔ)貼獎勵資金的參考，以此來保障公共文化政策的公平性、公開性與規(guī)范性。