對全球治理的一些思考

——從二十國集團峰會談起

引言

2009年夏，法蘭克福，德國中央銀行總部金庫旁餐廳，二十國集團（G20）成員里的中、美、英、德、法五國協調人共進晚餐。雖然菜單上僅有牛肉與鱈魚，但晚餐的議題卻關系八國集團（G8）與G8+5的未來命運。經過一番激烈的討論，五國協調人最終達成初步共識：二十國集團取代七國集團（G7）和八國集團加上中國、印度、巴西、南非、墨西哥五個發展中國家領導人對話會（G8+5），成為全球經濟治理的主要平臺。這一共識在當年9月舉行的匹茲堡二十國集團峰會上被審議通過。全球經濟治理步入新篇章，以中國為代表的一批新興經濟體，開始改變以往由西方發達國家主導的單一的全球經濟治理模式。這也標志著中國在安理會享有國際政治治理權力外，在世界經濟金融領域初步擁有了制度性權力。

2008年始于美國的國際金融危機是全球經濟治理的分水嶺，它充分暴露出全球治理機制對世界性經濟危機預防與調節能力的缺失，設計先天不足，主要代表西方國家利益，其代表性、合法性、有效性存疑。這加劇了國際社會對西方國家長期以來主導全球治理機制的質疑批評與信心危機，由此激發了二十國集團、金磚國家、國際貨幣基金組織、世界銀行、金融穩定論壇、基礎四國等全球經濟治理機制變革的一系列新實踐。

全球治理的實踐由來已久。從20世紀初的國際聯盟，到第二次世界大戰后政治領域的雅爾塔體系、經濟金融領域的布雷頓森林體系、貿易領域的關貿總協定，從凡爾賽—華盛頓條約到《聯合國憲章》和聯合國及其專門機構，從美蘇兩極主導到七國集團探索大國共治，全球治理的實踐在大國博弈的夾縫中演變。美國學者約瑟夫·奈（Joseph S. Nye, Jr.）指出，過去30年，全球化成為人類歷史進程中最重要的現象。以經濟全球化為核心的全球化浪潮在推動世界經貿發展、文明對話交融、民眾交流往來的同時，也加速催化了經濟危機、能源危機、糧食危機、地緣沖突、生態惡化、國際犯罪等。上述問題涉及所有國家和地區，其復雜和嚴重程度日趨加劇，迫切需要國際社會有效應對。這使全球治理的研究與實踐成為21世紀人類社會發展的重要政治命題。

全球治理思想可追溯到創造英文“國際”（International）一詞的英國哲學家、法學家、政治學家邊沁（Jeremy Bentham, 1748～1832），甚至更早的荷蘭政治家、“國際法之父”格勞秀斯（Hugo Grotius, 1583～1645），他們通過國際條約和國際法律來約束國家間行為交往的思想和著述，對現代國際關系和國際法理論的發展產生了深遠影響。馬克思、恩格斯的科學共產主義思想和“第一國際”（國際工人協會）的實踐也是在這一背景下產生的。

全球治理理念緣起于20世紀90年代冷戰結束之際全球治理委員會的成立及其報告的出臺。1992年美國國際關系學者羅西瑙（James N. Rosenau）所著《沒有政府的治理：世界政治中的秩序與變革》一書，系統地介紹了全球治理理論。

全球化的一個顯著變化就是人類社會發展的重心，正從以往民族國家的政府統治，逐步邁向區域治理和全球治理。羅西瑙說，冷戰結束后，全球政治、經濟乃至文化正經歷前所未有的一體化和碎片化同時并存的發展，在這樣的世界政治、經濟和文化大背景下，政治權威的位置發生重大的遷移，對人類社會生活的治理也因此從以國家為主體的政府治理轉向多層次的治理，其中非常重要的就是在全球層面的治理。2011年發端的西亞北非動蕩，引發突尼斯、埃及、利比亞、敘利亞等國局勢交替升溫，成為全球化背景下政治無序和社會結構碎片化的顯著表現。特別是利比亞和敘利亞危機，主要大國運籌國際秩序和全球治理規則理念明里暗里展開博弈。是維護以民族國家為基礎的現代國際關系基石《威斯特法利亞條約》，還是新干涉主義的全球安全治理理念橫行？是不干涉內政等國際關系基本準則存續，還是“保護的責任”至上？成為當前安全領域全球治理的首要命題。

不少學者認為，全球治理從本質上來說，是國家權力結構不足以應對全球新問題情況下的一種選擇，國際社會要通過一些具有約束力的國際規則來尋找全球解決辦法。“通過自愿的國際合作來處理跨國問題被稱為全球治理。”

一 二十國集團峰會開啟全球治理新篇章

這次國際金融危機充分證明，在世界政治、經濟、外交、軍事等格局發生深刻復雜變化的今天，第二次世界大戰后形成的全球治理體系與機制發育嚴重滯后，無法適應全球化新形勢。全球治理需要探索新思路，開辟新路徑。

危機催生重大變革。在2008年11月舉行的二十國集團首次峰會上，中國和一批新興國家開始坐上全球治理的“主桌”。2009年對二十國集團具有里程碑意義：當年舉行了兩次峰會，4月英國倫敦峰會出臺總額1.1萬億美元的全球經濟復蘇和增長計劃，成員國合力應對危機，提振市場信心。9月美國匹茲堡峰會確立二十國集團作為國際經濟合作與協調的主要平臺，從法律和機制上奠定了這個集團的重要地位，全球經濟治理取得重大突破。世界邁向建立更具代表性、合理性、公正性的全球秩序的新時期。

2010年至2014年二十國集團步入正軌。加拿大多倫多等6次峰會在國際貨幣基金組織份額和量化改革目標、全球發展合作、全球治理改革、促進全球經濟增長等多領域達成重要共識，二十國集團在實踐中進一步確立了在全球經濟治理中定規則、定重點、定風向的作用。

二十國集團峰會機制短短6年多從初露鋒芒，聲名鵲起，到獨挑大梁，其發展軌跡融合了多種因素的共同作用。

首先是全球化的深入發展。全球化帶動資源和生產要素在全球優化配置，世界經濟融合與依存加深。同時，地緣沖突、經濟危機、糧食安全、環境和氣候變化等全球性問題日益突出，各國國家利益和全球共同利益矛盾上升。當時七國集團（G7）面對上述問題無法有效協調應對，不得不尋找更廣泛、更包容的制度性安排。二十國集團不以意識形態劃線，組成相對平衡，以主要大國協調為核心，又有主要國際經濟金融機構作支撐，適應現階段世界經濟多元發展的新形勢，其脫穎而出是歷史之必然。

其次，主要大國之間、發達國家和新興經濟體之間力量消長推動全球治理權力的轉移。伴隨全球化的發展，國際力量對比呈現“東升西降”、“南升北降”趨勢。全球治理進入重新思考、重新設計和重新建設的關鍵時期。很長一段時期，七國集團國內生產總值（GDP）和貿易額在世界經濟總量中居絕對優勢。從1999年到2008年，七國集團的國內生產總值和國際貿易的世界占比分別從67%、51%降至53%、42%，而二十國集團中新興國家占比則分別從14%、13%升至23%、21%。這種消長變化在危機爆發后更加明顯。當西方國家大都出現負增長的時候，中國、印度、巴西等新興大國率先從危機中復蘇，成為推動全球經濟復蘇的引擎。過去5年以中國為代表，占世界人口約四成的“金磚國家”，對世界經濟增長的貢獻率超過50%，在全球國內生產總值中的比重達25%，已成為拉動世界經濟增長的重要力量和影響國際格局演變的重要因素。

在這一背景下，2003年至2008年，八國集團多次邀請中國、印度、巴西、南非、墨西哥等發展中大國領導人對話；國際貨幣基金組織和世界銀行開始增加部分新興大國份額和投票權；世界貿易組織多邊貿易談判形成機制。月暈而風，礎潤而雨。凡此種種可視為二十國集團峰會機制化的前奏或序幕。

再次，2008年國際金融危機不啻為全球治理體系加速改革的催化劑。這場金融危機傳導速度之快、影響之嚴重、涉及國家之廣、持續時間之長前所未有。七國集團、布雷頓森林體系的三大機構等集體失靈，美歐束手無策。各方有意探尋新的合作方式，協調主要經濟大國宏觀經濟政策，以拯救世界經濟于危難。二十國集團峰會應運而生，可謂水到渠成。二十國集團成員涵蓋世界主要經濟體和國際金融中心，經濟總量占全球的85%，貿易量占全球的80%，人口占世界的2/3，在經濟領域有廣泛代表性。該集團自1999年成立以來，在推動主要大國宏觀經濟政策對話與協調方面發揮了積極作用，積累了豐富經驗，為二十國集團向峰會機制發展奠定了基礎。

最后，主要大國博弈的結果。二十國集團峰會機制的形成是對傳統全球治理體系和能力的質疑，對傳統治理模式的重新審視，更是在全球化背景下對權力再平衡、經濟再平衡、責任再平衡的嘗試。奧巴馬政府幾經思忖，力推二十國集團峰會機制化，體面結束八國集團加上五大發展中國家的對話，反映出美國在金融危機后有意借新興大國平衡和敲打歐洲盟國、維護美元主導的貨幣體系等戰略考量；法國、德國等歐洲國家拉新興大國加入全球治理框架，有順應潮流的一面，更有借機改變，借此打造于其更為有利的“八國加上若干國”（G8+X）的機制。新興大國借二十國集團峰會機制直接進入全球治理決策圈，獲得更多制度化權力，自然樂見其成。

二 以二十國集團為標志的全球治理改革舉步維艱

作為全球經濟治理“最大公約數”的二十國集團峰會機制，為“東西南北”各種力量提供了對話協商、務實合作的多邊平臺，這將有助于解決全球經濟發展失衡等深層次矛盾，賦予國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿易組織等傳統國際經濟金融組織新的改革動力，為構建更加平等、公正、有效的全球經濟治理體系提供了歷史性機遇。二十國集團在協調全球經濟的良好表現若能持續，其影響力將可能外溢至氣候、環境、社會等領域，為全球治理提供更多的實踐范例。

然而，現在二十國集團的合作進入深水區。全球經濟由“急診”轉入“門診”，各國合作意愿從“同舟共濟”轉為“同舟共擠”，西亞北非動蕩、反恐怖主義、防止核擴散、氣候變化、網絡安全、公共衛生等傳統與非傳統安全挑戰進一步凸顯，二十國集團機制的缺陷和不足深刻昭示了全球治理的困境和挑戰。

第一是討論議題無序化。想突出機制治理的全面性、權威性，政治經濟社會議題都要上，又得考慮經濟治理的特殊性，集中討論宏觀經濟治理等難點問題；想深入觸及債務上限、貨幣量寬等系統性風險，又得考慮會議公報成果，“撿軟柿子”議題捏。

第二是治理機制空泛化。二十國集團最大的瓶頸是其論壇性質，缺乏秘書處等常設機構的支持，更無國際條約決議確保執行力。集團在主要大國“相互評估框架”等方面做了一些嘗試，但其問責制始終缺乏有效支撐。

第三是利益組合碎片化。二十國集團分化成各種利益集團，根據需要展開菜單式合作。“量寬集團”、“緊縮陣營”、“刺激聯盟”都在機制內力推各自主張，稀釋了決策的權威和有效性。

第四是非國家行為體“通過對話、監督與評估、政策文件、替代峰會、抗議等方式對二十國集團的進程、問責制、議程設置產生了積極影響”。二十國集團通過官方文件和實際行動，逐步建立了與公民社會的良性互動機制，這鞏固了它的合法性，是全球治理多元化與多層次的體現，但增加了協調各方利益訴求的難度。

第五是西方國家從實用主義出發，不甘拱手讓渡權力與利益，對全球治理體系改革的態度曖昧、行動遲緩，加之二十國集團缺乏真正有效的硬約束機制，導致這一全球主要經濟治理平臺陷入“議而不決、決而不行”的尷尬境地，國際貨幣基金組織配額改革久拖難產至今，貿易保護主義和世界貨幣“貶值戰”此起彼伏。

美國學者布雷默（Ian Bremmer）警告說，目前世界面臨的最大風險是“無集團化”（G0），即沒有一個國家或國家聯盟有能力、有意愿制定并執行全球經濟議程。在這樣一個無秩序、無領導的世界里，各國都將奉行本國利益優先的政策，很難在貿易、市場和貨幣等重要議題上制定并執行共同規則。

總的來看，二十國集團峰會機制開啟了世界經濟發展模式多樣化的新篇章，其合法性、正當性和代表性得到認同；其全球協同共應挑戰的理念得以鞏固；其采取集體和國別行動共度時艱的實踐得以形成；其主導的全球經濟金融改革穩步推進；新興大國在國際經濟事務中的發言權與代表性得以提升。但單憑二十國集團峰會機制難以證明全球經濟治理格局已發生根本變化，新興大國地位已固若金湯，全球治理新格局已經形成。事實上七國集團仍活躍在國際政治經濟舞臺，并未完全被二十國集團取代；國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿易組織仍然主導世界金融、發展與貿易規則的制定與運行；美歐經歷沉重危機，正進行調整與變革，不排除鳳凰涅槃，重執世界經濟增長之牛耳。后危機時代，二十國集團成員將圍繞代表性、主導權、決策機制、執行手段與效力以及本集團與其他國際治理機制的關系展開新的博弈，各種利益沖突與矛盾較量將更加激烈、深入，全球治理改革的大戲才剛剛開幕。

三 積極參與全球治理和改革，推動建立國際新秩序

二十國集團峰會機制的發展對中國是挑戰更是機遇。以二十國集團峰會機制為契機，中國積極參與全球宏觀經濟政策協調，推進國際金融體系改革取得實質性進展，化解多邊經濟外交熱點、難點和敏感問題，推動加強國際發展合作。

二十國集團峰會機制將有利于中國進一步運籌大國關系，積累外交資源；有利于中國有效利用國際國內兩種資源、兩個市場，維護和拓展發展利益；有利于中國在全球治理過程中將自身發展寓于新興大國集體崛起的歷史大背景，有利于中國將民族復興之夢置于全球政經權力再平衡的歷史大框架之中。二十國集團將與聯合國安理會相互作用、相互促進，形成中國在全球經濟金融與政治安全領域的“兩個重要輪子”，不斷提升中國在國際事務中的影響和地位。

要解決全球經濟失衡、穩定國際金融體系、縮小南北發展差距、應對全球氣候變化等全球性重要問題，世界離不開中國；從維護自身國際貿易、確保海外投資利益、突破能源資源瓶頸等問題出發，中國同樣離不開世界。中國國家利益從未像今天這樣與全球共同利益緊密相連。中國崛起是21世紀前半期國際關系和戰略環境中的核心因素，將對全球治理體系產生結構性沖擊。中國在政治、經濟、軍事和文化等方面已具備大國實力，進入全球治理、權力權威和地緣政治經濟的中心，成為各國制定外交政策和國際戰略的重要考量。中國的發展速度和制度化權力收獲超出各方預期，中國的進取態勢和快速發展已觸及現行西方主導的國際體系的戰略縱深，并成為全球治理能否實現包容有序改革的突出挑戰。

時任中國外長楊潔篪在2013年兩會記者會上強調，21世紀的國際多邊體系應當擴大代表性，提升公正性，增強實效性。中國是國際體系的參與者、建設者、貢獻者，我們將以更加積極的姿態參與國際事務，為使國際體系朝著更加公正合理的方向發展而發揮應有的作用。

“一榮俱榮、一損俱損”，通過全球治理共同應對全球性挑戰已成各國共識。作為最大的發展中國家，中國對維護人類共同利益有義不容辭的責任。中國的發展將更有賴于世界范圍內各種資源、資本、市場、技術、信息的獲取和配置。中國“樹大招風”，開弓沒有回頭箭，必須抓住歷史機遇，以主動進取的戰略思維，改革全球治理體系，推動國際秩序向公平、公正、合理的方向發展。中國共產黨的十八大報告明確指出，要加強參與全球治理能力建設，主動參與全球治理進程，深化新興國家治理合作，重視發揮區域治理作用。這為中國深入參與全球治理指明了方向。

（一）攜手合作共同應對全球挑戰

全球性挑戰需要全球性解決辦法和全球力量廣泛參與。同時，全球化時代多元化、碎片化、無序化等特征，令有效匯集各方力量進行全球治理困難重重。

全球治理是各國政府、國際組織、各國公民為增加共同利益而進行的民主協商和合作，以推動建立維護人類安全、和平與發展的國際政治經濟秩序，包括處理國際政治、經濟、社會、文化等問題的全球規則和制度。

主權國家、國際組織、非政府組織、企業和個人等眾多參與者的治理能力與訴求各不相同。主權國家作為全球治理中最重要的行為主體，優先考慮如何保持自身統治，捍衛國家主權以及維護國家重大經濟利益等；國際組織和非政府組織大多為了爭取全球和平、共同發展、保護環境以及防止核武擴散等；追求盈利和謀取利潤最大化，是跨國公司、企業的根本目標。不同目標的利益驅動需要參與主體進行利益對話與協調，要取得一致難度可想而知。

信息技術革命特別是移動互聯網的井噴式發展，強化了“世界是平的”全球化特征，推動了全球公民社會的勃興。這有利于匯集來自五湖四海的才智，但也挑戰主權國家的權威。一個個身份難辨、貌似松散的“新意見階層”參與全球治理，增加了全球治理主體的龐雜性與全球治理聲音的復雜性，“全球舞臺擁有的權威場域及其操縱體制越多元、密集，它們中的任何個體或聯盟就越難以主導事件進程”。

立足人類命運共同體的出發點，中國要在堅持多邊主義、平等協商、合作共贏的原則下，充分發揮負責任大國的“正能量”，創新治理理念、完善治理機制，努力推動建立更加平等、包容、開放的新型全球伙伴關系，與各方一道推進全球治理改革，共同應對全球挑戰。

（二）激流勇進引領全球治理體系改革

全球治理改革的目光集中在經濟金融、核不擴散、保護責任和氣候變化等領域，都是難啃的骨頭，都涉及中國的切身利益。以貨幣體系的治理改革為例。“誰控制了世界貨幣體系，誰就控制著資本，誰就控制了世界。”當前國際貨幣體系失衡加劇，美元霸主地位與世界經濟多極化矛盾凸顯，表現在美國嚴重透支信用，不負責任地濫發美元，帶來全球流動性過剩和金融泡沫，造成“窮國養富國”的掠奪剝削，并導致國際金融危機的爆發和全球經濟持續急劇動蕩。西方經濟治理模式在金融危機中受到較大沖擊，但仍手握優勢籌碼，掌握著國際規則的制定權和解釋權，壟斷全球化進程和利益分配的主動權，因而可望通過資本鏈與貨物鏈向下游國家轉嫁危機。新興經濟體在國際貨幣基金組織和世界銀行中的話語權依然不足，美國仍在這兩大國際組織中擁有一票否決權。美國還以國會未批準為由，至今阻滯著國際貨幣基金組織和世界銀行向發展中國家整體轉讓份額。

隨著中國等新興經濟體的發展與融入全球經濟程度的加深，未來相當長時間，西方仍將全面遏制中國等主要發展中國家在全球化中持續獲利：通過高科技出口管制、貿易壁壘等手段削弱我們的競爭優勢；利用各種全球治理平臺和匯率形成機制等要求我們承擔更多責任，并擠壓中國等在全球能源資源等核心生產要素市場上的份額。對中國，還要加上輿論的抹黑，“中國威脅論”、“國家資本主義論”等將不絕于耳，中國發展的外部環境更加復雜、困難。

面對這一形勢中國怎么辦？全球化進程緊密融合發展起來的蛛網狀全球治理體系根深蒂固，推倒重來不僅時間和制度成本昂貴，且在現實和操作層面幾無可能。“堡壘最容易從內部攻破”，中國改革開放的進程，也是不斷融入全球治理體系的進程。中國借助現有體系實現了快速發展。我們是現行國際體系發展的受益者。目前中國綜合國力和國際影響處于上升期，我們要堅持韜光養晦，積極有所作為，抓住國際社會因金融危機而激發強烈變革決心的難得機遇，迎難而上，肩負起全球治理變革時代的引領者角色和責任，在現行體系內努力推進全球治理的改革。

首先，要搶抓全球治理理念先機。習近平主席提出的以東方哲學為基礎的“中國夢”與“世界夢”相連相通的理念受到國際社會廣泛關注。中國要將和諧包容理念貫穿于治理改革的始終。對“善政”“良政”等提法所涉及的理念，其實中國的先哲們早有闡述。“古為今用”、“洋為中用”。我們要有海納百川的胸懷，取其精華，剔其糟粕，大力推進包容的多邊主義發展，兼容并蓄，積極參與應對氣候變化、公共衛生、人道主義、能源安全等全球性問題合作；突出規則主導，在引導塑造國際規則同時，維護國際規則標準體系，樹立中國重信守規大國形象；堅持“共同但有區別”的責任原則和公平原則，強調相互依存和互利共贏。對保護責任等敏感議題也要積極參與討論，施加影響。參與并不表明放棄原則，引領才能使改革走上正確的方向。

其次，借助聯合國、二十國集團等治理平臺，通過“菜單式合作”、“議題式結盟”等方式積極構建廣泛的國際“統一戰線”，利用發達國家內部量寬集團、緊縮陣營等矛盾，針對全球貨幣體系、金融監管、貿易和投資保護主義、全球減貧、氣候變化等核心治理問題重點突破；始終將中國發展寓于新興發展中大國整體崛起之中，積極運籌中國發展中國家的定位，拓展內涵，突出發展中國家在歷史遭遇、價值理念、發展模式等領域的共性，做實發展中國家價值同盟，共同影響全球治理格局，集體收獲制度化權力。

再次，重點構筑區域經濟金融貿易一體化大格局。全球治理，周邊是關鍵。2012年中國與周邊鄰國貿易達1.2萬億美元，人員往來超過3500萬。我們要以建設“21世紀海上絲綢之路”和“絲綢之路經濟帶”為戰略契機，進一步推動雙邊或多邊自貿區建設，互惠互利，加大利益捆綁，著力經營周邊經濟圈，以點帶面，積累變革能量，構筑戰略依托。

最后，在國際金融領域，對貨幣體系改革持積極穩妥態度，拉住歐洲國家，說服美國，推動先將人民幣納入國際貨幣基金特別提款權（SDR）一籃子貨幣。人民幣在國際貨幣總量中占比不大，不會對現行體系造成大的沖擊。穩步推進人民幣國際化，以增強中國對世界經濟和國際金融的影響力。

（三）有序穩妥地培育社會參與

當前，以非政府組織為代表的“第三股力量”在全球治理中異軍突起。從軍控裁軍、人道援助到環境生態及動物保護，從消除貧困到公共衛生服務，活躍在全球治理的各個領域。

它們較少受國家主權約束，往往作為“國家失靈”、“市場失靈”和以主權國家為中心的國際體系體制缺陷之彌補，參與國際規則制定，對政府、政府間組織、跨國公司等進行監督，制造輿論壓力。禁雷公約、“可持續發展”思想等都是由非政府組織率先提出的。

目前在全球治理舞臺上中國的非政府組織不多，這不僅影響中國國家形象，亦使中國在全球治理中缺少重要的民眾聲音。中國非政府組織的匱乏與傳統觀念不無關系。

無論從參與全球治理還是實現中華民族偉大復興“中國夢”的角度出發，中國都需要從自身實際出發，加強與達沃斯世界經濟論壇等影響較大、政治中性的非政府組織的合作，并有序穩妥地加強引導，努力培育一批能夠在全球治理各領域發揮實效乃至具有世界影響力的非政府組織。全球治理實踐的發展和國際權力分散的客觀實際，要求中國從改革整體外交機制的高度，來看待和運籌非政府組織問題。可借鑒國際慣例，根據中國特點，先培養扶持一些重點領域的非政府組織和志愿者團體，在公共外交的框架內發揮作用。

需要指出的是，西方的一些非政府組織在資金上依賴本國政府或政府間組織，以西方政治模式為范本，任意干涉他國內政，將全球治理政治化，成為西方國家經貿、安全等一系列政策的觸角延伸，甚至直接參與推動別國的“政權更迭”。自詡以維護人權為己任的人權觀察組織，就將西方的人權標準作為衡量發展中國家人權問題的唯一標準，將人權政治化、意識形態化。還有一些非政府組織對他國策劃、實施“顏色革命”和“和平演變”，充當十分不光彩的角色。對這些掛羊頭、賣狗肉的非政府組織，我們必須保持高度警惕，并予嚴格約束和充分揭露。

（四）主動參與議題設置和規則制定

從加入國際貨幣基金組織、世界銀行到世界貿易組織，中國與世界的關聯日益密切，已經進入全球經濟治理的核心圈，但議題設置能力和改變、制定規則的話語權依然不足，往往還是“被治理者”，與中國的經濟、政治地位不匹配。以中國加入世貿組織為例，入世整體利大于弊，當初的妥協換來了較之以往公平合理的貿易環境，大大提升了中國的經濟發展和全球化水平。但歐美發達國家仍經常拿中國市場經濟地位等問題做文章，揮舞反傾銷、反補貼大棒。為什么？原因就是中國缺少對國際標準和游戲規則的制定權、評議權和裁判權。

要扭轉這種“被治理者”的不公平局面，關鍵是在全球治理改革中通過調整、重訂國際規則和國際標準增加中國對國際議題的設置權和話語權。

近年來，中國有不少成功的例子。在博弈激烈的2009年哥本哈根世界氣候大會上，以中國為代表的“基礎四國”堅持“共同但有區別的責任”原則，積極參與協商，圍繞減排目標、資金與技術支持等關鍵問題與發達國家據理力爭，最終達成了堅持“巴厘路線圖”授權，維護“雙軌制”談判進程，保障發展中國家和中國自身利益的《哥本哈根協議》。在二十國集團的倫敦峰會和匹茲堡峰會前后，中國團結發展中國家，堅持改革國際貨幣基金和世界銀行的份額和治理結構，以增加發展中國家整體投票的力量，取得明顯成果。歐盟在氣候治理領域推出碳排放交易體系遭到不少國家的批評和抵制，但隨著氣候變化問題升溫，其他國家開始實行同樣的政策，并與歐盟協調政策。歐盟達到了引導規則制定的目標。這些都說明議題設置不進則退，不積極參與，中國的回旋余地就會越來越小。

中國主動參與和引領全球治理改革和規則制定符合統籌國內國際兩個大局的考量。從國際視角看，積極參與制定于中國有利的國際規則，能為中國經濟社會發展創造更加公平、合理、舒適的外部環境，減少和平發展的阻力。從國內視角看，中國經濟結構失調，出口導向和資源密集型發展難以為繼，貧富差距懸殊等問題集中暴露，粗放型增長方式與全球可持續發展的容量也難以調和。我們要清醒地認識到，參與全球治理同破解中國自身發展難題存在高度一致性。全球治理涉及的環境污染和生態破壞、能源安全等議題，正是中國發展面臨的嚴重挑戰。全球治理的內在要求就是要不斷優化發展模式，減少矛盾摩擦。中國應從實現對外開放與對內改革的良性互動角度出發，在全球治理的重要領域主動設置議題，提出充滿“中國智慧”的“中國思路”和路線圖，制定于中國有利的國際新規則。在全球治理的談判和博弈進程中，必須要有中國的思想、中國的聲音。

（五）加強中國文化的吸引力是我們實現全球治理目標的基本功

約瑟夫·奈說，一國綜合國力，既包括經濟、科技、軍事實力等硬實力，也包括文化、意識形態吸引力體現的軟實力，二者不可偏廢。文化吸引力是軟實力的核心要素。誰的文化最具吸引力，誰就能更好地在全球治理舞臺上掌握主動權。

近年來中國文化交流融合步伐加快，以“文化中國”等為代表的中國文化符號在海外扎根。然而，中國文化軟實力在國際競爭中整體依然處于弱勢。中國歷史文化積淀深厚，是有優勢的，關鍵是怎么去做。全球治理談的是經濟、金融、安全等領域的規則制定和執行，深層次博弈的卻是文化的力量，包括治理的思想和理念。誰的文化功底厚，思想理念站得住腳，誰的話語權就多，談判的底氣也足，制度性權力收獲也多。

中國在文化上如何發揮優勢，展示東方哲學在全球治理改革中的魅力呢？首先，要系統梳理“中國夢”、和諧世界、互利共贏、和諧包容、仁愛揚善等普世思想，從大文化、大外交的角度浸潤到中國的對外工作中，使之成為中國文化軟實力的核心內涵和精神實質。中國傳統文化中“和合”、“己所不欲勿施于人”等治理思想，在全球治理中很有現實意義。運用好中國文化的核心理念，中國的全球治理思想就有了高度，有了包容性。承認各國環境資源不同，經濟發展模式不同，強調尊重人類文明的多樣性，以全球共同利益為依歸的全球視野和全球關懷，這些原則都能充分展示中國文化的內涵，也有利于淡化西方以意識形態劃線的傳統思維，構建解決全球性問題的統一戰線。

其次，文化吸引力要體現時代特征和生命力。在增加中國文化吸引力方面，除了聚焦戲劇、書法、故宮、長城等傳統文化符號，更要實現中國傳統文化與當今社會發展實際的融合，創造具有當代中國風格、中國氣派的特色文化。在這方面，中國在海外的6000多萬僑胞是不可或缺的天然橋梁。中國要多聽取他們的意見，多發揮他們的作用。

最后，對外傳播力是文化軟實力的重要實現途徑和文化吸引力的具體體現。中國對外傳播能力近年有較大提升，但國際傳播中“西強我弱”的格局尚未根本改變。以美聯社、路透社、法新社為代表的西方主流通訊社占據每日國際信息80%的流量，控制了世界90%以上的新聞信息資源。全球互聯網80%以上的網絡信息和95%以上的服務信息由美國提供。歐美等西方國家仍控制著國際輿論的主導權。要縮小與西方差距，需要中國在國際傳播能力建設上下大力氣，轉變傳播理念，改進經營管理體制，加大資金投入，加強新舊媒體融合與全媒體平臺建設，形成對外傳播合力，打造一批具有國際影響力的跨國傳媒集團，同時充分發揮海外1000余家華文媒體的“接地氣”作用。

四 構建和諧穩定的中美關系和新型大國關系對全球治理至關重要

全球治理主要是大國共治，如何處理大國關系十分重要。要積極推動構建新型大國關系，塑造于我有利、相對穩定的大國關系格局，爭取戰略主動和空間，并在全球治理框架下促進大國關系的良性互動。

首先，建立新型大國關系要擺脫歷史上大國激烈對抗爭奪勢力范圍的做法，超越新興大國和守成大國必然走向沖突、掉入“修昔底德陷阱”的陳舊觀念，開創大國發展對話合作，消除猜疑和惡性競爭，擴大共同利益的新局面。通過大國在全球治理中的合作、協調構建人類命運共同體，跳出大國力量消長、趕超時出現的戰略沖突陷阱，走出一條前無古人、后啟來者的和平發展之路，其重要性對中國和世界均不言而喻。建立新型大國關系，不僅體現了中國立足長遠的歷史前瞻，兼濟天下的寬廣胸懷，更體現了中國堅持走和平發展道路的理論自信和維護大國關系穩定健康發展的道義自覺。

其次，建立新型大國關系的關鍵是運籌好中美關系。這對于全球治理改革能否順利推進至關緊要。

（1）美國是唯一有能力使中國外部環境發生根本逆轉的國家。保持中美關系持續穩定健康發展，是事關中國和平發展、維系中國戰略機遇期的重要前提。中美力量對比正在繼續朝于中國有利的方向發展，但美國經濟、科技、軍事、文化等綜合實力仍具優勢。美國作為現行國際秩序的主要構建主導者，將長期保持中國所不具備的制度性權力和影響力。中國主動提出構建中美新型大國關系，力主加強中美在全球事務中的合作與協調，實現互利共贏，有利于美堅持積極、合作、務實的對華政策取向。

（2）當前中國要以奧巴馬總統第二任期為契機，推動中美構建新型大國關系具體化、系統化，支持兩國官方學界共同開展研討，形成實實在在的政策建議。重點放在中國周邊。周邊順，則全局暢。加強中美亞太事務對話，促美國把兩國在亞太地區實現良性互動作為構建中美新型大國關系的“特區”，先行先試，不斷累積中美關系的“正能量”，促美政府和各界逐步接受中國構建新型大國關系理念與和平發展的現實。

（3）中美兩國存在意識形態、社會制度、地緣政治等結構性矛盾。美國國內對華政策大辯論在繼續。布熱津斯基最近表示，美國已接受了中國實力的崛起，鑒于中美都將面臨的全球問題，兩國合作對彼此更有利。從現實情況看，美在許多問題上均有賴于中國的支持與合作。朝核、伊核問題，敘利亞危機離不開中國的積極斡旋，建立東北亞地區安全格局，中國是重要的參與力量。在反恐、防擴散、反貧困、氣候變化、能源安全等重大全球性問題上，美國同樣依賴中國的合作。促進經濟增長和創造就業是奧巴馬的首要任務，也須依賴中國的力量。但美國的新保守主義派聲音仍強，芝加哥大學的米爾斯海默等堅持認為，中國不可能和平崛起，預計美中很可能展開激烈的安全競爭，爆發戰爭的可能性很大。守成與趕超的大國間沖突不可避免。

在新的歷史時期，解決中美關系中的新老難題無疑需要新的視野和思維，“最終還需要在權衡國家發展戰略、合理界定核心利益、保持中美關系斗而不破之間謀取平衡”。2012年2月，時任中國國家副主席的習近平訪美時曾指出，中美關系成為當今世界最重要、最富活力和最具潛力的雙邊關系之一。他同時表示，寬廣的太平洋兩岸有足夠空間容納中美兩個大國。2014年底，奧巴馬總統在出席北京亞太經濟組織領導人峰會后訪華，習近平主席與其“瀛臺夜談”，進一步明確了中美共建新型大國關系的共識。

中美關系要穩定發展，共同利益的紐帶必不可少，要讓日益擴大的共同利益事實來擊破新保守主義的“末日預言”。那么共同利益主要在哪里？新型關系又主要新在何處？當今的中美關系相互交織、融合，矛盾與合作幾乎都與地區和全球問題相關，兩國彼此政策指向皆會產生全球性影響。因此，中美關系在一定程度上要“去中美化”，即跳出中美雙邊視野的框框，放眼全球性議題，來加強協調與合作。全球治理為中美的合作開辟了廣闊的空間和“肥沃的試驗田”。作為世界上最大的發展中國家和發達國家，作為推動全球治理的主要力量，中美亟須在新一輪世界秩序重構中加強溝通、協調、交流與合作，梳理彼此的共同利益，探索和諧穩定之道，通過共同參與、引領21世紀上半期的全球治理改革，真正構建相互理解、相互信任、相互尊重、互利共贏，對雙方都具舒適度的相處模式，維護和促進世界的和平、發展與繁榮。

（4）在重點運籌和構建中美新型大國關系的同時，中國還應將歐洲作為推動和建立新型大國關系的重要進取方向。要抓住歐洲當前既想深化與中國合作、有求于中國，又難以放下身段、有所顧忌的復雜心態，以經濟金融合作促政治人文交流，探討更大規模、更高水平的利益置換，力爭在歐盟對中國解除武器禁運等方面取得實質突破，全方位拉近、拉住歐洲，將其塑造成中國新型大國關系框架中的重要一極。

（5）繼續突出新型大國關系框架中的“金磚”板塊，妥善處理日本因素。從運籌新型大國關系的高度出發，以“金磚”、上海合作組織等為抓手，做實新興發展中大國合作、拓展拓寬合作機制，花更大力氣助推金磚機制建設，力爭在金磚合作開發銀行取得突破的基礎上在政治、經濟、金融、文化等諸多領域有更多的實質性合作，使之真正成為中國在關鍵問題和務實合作上共同發聲的戰略依托。

日本是中國的重要近鄰，又有歷史的糾結和現實的沖突，構建新型大國關系無法回避日本因素。安倍政權上臺后，日本的右翼傾向急劇增強，中日關系面臨歷史性考驗。我們要繼續爭取日本，同時做好斗爭準備，完善斗爭策略，剛柔相濟，為亞太地區的長期穩定與繁榮創造有利條件。

結語

今天的中國已然立于世界中心，無論是從大國責任立場出發，還是從創造更寬松的外部環境和更舒適的發展空間看，中國都須直面全球治理改革的挑戰。中國要堅持走中國特色社會主義道路，堅持和平發展、堅持改革開放。我們要拿出大智大勇積極、主動、廣泛、深入地參與到全球治理的歷史進程之中。中國要立足人類命運共同體的新視角，倡導同舟共濟、合作共贏的新理念，緊緊抓住國際金融危機后國際力量對比發生于中國有利的變化與趨勢，矢志前行、奮發有為，克服掃清現有全球治理體系于中國不利的種種障礙，逐步成為全球治理理念與實踐的楷模，更好把握并延長中國的發展戰略機遇，盡早實現中華民族偉大復興的“中國夢”。