創建節水型社會的社會學分析

節水型社會建設是關系經濟社會可持續發展的大事，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》和《中華人民共和國水法》都強調要節約用水，建立節水型社會。如何創建節水型社會？很多人以為這是某些政府部門或用水單位的事，這個理解是不完全正確的。水是典型的公共物品，社會上每個人每天都要用水，因此，創建節水型社會不僅僅需要政府部門、用水單位參與，而且需要全民參與。全民參與節水需要解決社會組織與推動機制問題，不解決這個問題，創建節水型社會就無法落到實處。

一 什么是節水型社會

根據國務院及水利部相關的水資源文件，所謂節水型社會應當是全社會的民眾都有自覺的節約用水、珍惜水資源的意識，在使用水資源的過程中，努力提高水的利用效率，不浪費、不污染水資源。我們社會上的每一個人都是水資源的使用者，工農生產更是離不開水資源。因此，創建節水型社會需要全民參與。節約用水，保護水資源應當成為公民道德建設的一個部分。

創建節水型社會是富有長遠戰略意義的國策，它是當代中國實施可持續發展戰略的要求。水是人類社會最重要的一種基礎性自然資源之一，是生態環境的控制性要素，又是一種稀缺性資源。我國是水資源短缺非常嚴重的國家，同時水浪費與水污染現象又非常突出。隨著社會經濟的不斷發展，水資源短缺已成為制約中國社會經濟可持續發展的重要因素。中國這樣的人口大國，如果不實施節水戰略，將是一個重大失誤。無論是缺水地區還是水資源相對豐富地區，都要建設節水型社會。節水方針與節約能源的方針是一樣的，是一種積極的、富有長遠戰略意義的國策，而非缺水所逼出來的權宜之計。

創建節水型社會還必須同保護水資源環境相結合，樹立環保觀念。目前中國的水資源短缺與水資源污染、水資源環境惡化有直接關系，因此，節水與環保必須緊密結合在一起，單純強調節水只是治標不治本。創建節水型社會，要求我們在水資源開發與利用過程中要堅持人與水和諧相處及環保觀，堅持推進資源利用與經濟社會協調發展，在治水中堅持按自然規律辦事，在防止水對人的侵害的同時，特別注意防止人對水的侵害，減少對水環境的干擾和破壞，實現水資源利用的可持續發展。

創建節水型社會需要對用水情況進行量化比較。社會指標體系是進行社會測量、社會預測的手段。編制節水型社會指標體系就可以指導全社會如何節水，什么才是節水，達到什么目標才算是節水社會等。編制社會節水指標體系要參考節水先進國家的經驗與技術標準。節水社會的指標體系應分為四個部分：城市居民生活用水指標體系、城市服務業與公用事業用水指標體系、農業生產用水指標體系（特別是北方灌區農業）、工業生產用水指標體系。

二 創建節水型社會需要全民參與

1．全民參與節水的必要性

全民參與節水型社會的創建，不僅僅是應當的，而且是必需的。水是一種典型的公共物品，因為社會上的每一個人都是水資源的使用者，因此，創建節水型社會需要全民參與。另外，從公共物品的可持續利用角度來看，全民參與也是必需的。水資源是公共物品，公共物品在使用過程中，存在“公地悲劇”與“搭便車”問題，即人們在使用公共物品時，往往追求個人利益的最大化，不珍惜公共資源。隨意地使用會導致公共資源浪費或枯竭。如在河流的上游隨意擴大取水量，會導致河流下游無水；鄉鎮企業為了追求經濟目標對超標排放的污水不治理，會加重環境污染；等等。這些現象都是社會個體的理性而導致的集體無理性，從而浪費公共資源，使之面臨枯竭的可能。面對公共物品使用過程中出現的“公地悲劇”與“搭便車”現象，美國著名經濟學家奧爾森在其名著《集體行動的邏輯》中認為，解決之道是集體行動，而非個體行動；是合作，而不是孤立；是奉獻，而不是索取。

社會參與也是可持續發展的要求。聯合國環境與發展大會在《21世紀議程》中明確指出可持續發展的一個基本的先決條件是，公眾廣泛地參與決策。走可持續發展之路，保護和改善生態環境，要求各個階層、各類群體的社會成員均積極參與。每一個社會成員，不論其身份、地位和職業如何，都是同可持續發展相關的，都應以適當的方式致力于可持續發展。

2．樹立水危機意識，培養公民自覺節水的道德意識

建立節水型社會，需要全民參與，迫切需要社會民眾對中國水情有基本了解，樹立一種危機意識與憂患意識，將水問題的嚴峻性上升到中華民族生死存亡的高度去考慮，這并不是危言聳聽，而是迫在眉睫的事。應當通過媒介宣傳或教育體制，將中國水危機的現狀告訴每個公民，使公民樹立對水的憂患意識，培養公民自覺節水的道德意識，從而在全社會形成一種愛護水資源、節約用水的良好的社會道德風尚。開展全國性節水運動，且要常抓不懈，在這里，韓國經驗值得借鑒。韓國政府將每年的3月22日定為全國節水日，全國上下舉行相關活動，宣傳“愛水就是愛國”的理念，并聘請專家講解有關水的知識，介紹韓國水資源面臨的問題，推廣節約用水的有效辦法。此外，對于破壞環境及污染水資源的行為，韓國電視報紙等媒體也是毫不留情地揭露。中國也需要一個全國性的節水日，介紹中國水資源所面臨的問題，培養公民自覺的節水意識，將愛水與愛國結合在一起，從而將自覺節水的意識貫徹到每個公民的思想觀念之中。

3．全民參與節水的社會組織機制

全民參與節水行動，涉及如何組織參與的問題。社會上的每一個人都生活在不同的組織中，利用社會組織進行動員能較好地解決參與問題。社會組織可分為正式組織與非正式組織。涉水的正式組織包括政府涉水管理部門、社會用水單位，另外還包括水利科研部門及新聞傳媒等。政府涉水管理部門，如水利、環保等部門的主要職責是制定相關節水政策、制定節水標準，監督社會企業事業單位與農業生產用水情況。政府部門應當鼓勵節水先進單位，處罰浪費水資源的單位，擔當好節水型社會的指導者與裁判者的角色。社會用水單位要嚴格執行用水指標，節約用水，且污水要達標排放。水利科研部門等應為節水提供技術支持，走技術型社會節水之路。新聞傳媒要積極配合，為創建節水型社會提供社會輿論支持。

非正式組織主要是指非政府組織，又稱“非營利部門”，它們主要是指民間各類環保組織、農村灌區用水者協會、城市社區居民委員會等。非政府組織主要從事社會公益活動，它是非強制、非等級和非利潤取向的網絡型組織。由于自身的一些獨特性質，非正式組織能彌補市場與國家的一些缺陷，并在社會發展領域扮演越來越重要的角色。在發達國家中，非政府組織是環境保護的一支重要力量。目前，中國從事環境保護的非政府組織正在發展之中，未來必將在環保領域中發揮重要的作用。非正式組織是推動民間節水與水資源環保工作的重要力量，也可以對正式組織的參與問題起到很好的監督作用。因此，創建節水型社會要利用民間非正式組織的力量，搞好民間的節水行動。

三 創建節水型社會指標體系，提高用水效率

創建節水型社會需要對用水情況進行量化比較，并創建節水型社會指標體系，只有這樣才能更好地指導全民節水運動。節水型社會的指標體系應分為四個部分：城市居民生活用水指標體系、城市服務業與公用事業用水指標體系、農業生產用水指標體系（特別是北方灌區農業）、工業生產用水指標體系。

編制社會節水指標體系要參考節水先進國家的經驗與技術標準，節水不等于降低用水量，而是提高用水的效率。為了實現全面建成小康社會的宏偉目標，我國將在較長時期保持經濟社會較快發展，生產用水會不斷增長；隨著城市化水平、人民生活水平的提高和衛生習慣的改善，生活用水也會較快增長。因此，我們不能簡單地用用水量的絕對減少作為節水型社會的評價指標，關鍵是用水效率和效益，以更小的用水量增加支持更大的經濟增長。目前我國單位GNP（國民生產總值）的水耗是美國的4倍，是日本的11倍，節水潛力巨大。

提高用水效率包括配置效率和使用效率。首先要提高水資源的配置效率，就是要及時把適量的水配置到合適的區域和行業。根據世界銀行的統計，在低收入國家中農業用水、其他產業用水和生活用水的比例是91: 5:4；中等收入國家是69: 18: 13；高收入國家是39: 47: 14。由于農業的收入彈性低、生產率上升率低、附加價值低，要提高用水效益，就要逐步減少農業用水比例，提高工業用水的比例。其次，要通過科學管理和技術進步降低單位產品和服務的用水量。要在結構效率和產品效率的基礎上，實現全社會用水效率的提高。最后，要積極治理水污染，增加水的重復使用率，將節水與水污染治理密切結合。因此，節水型社會建設強調水資源的合理配置和科學管理，以提高水資源利用效率和效益為核心，應采取優化配置水資源、調整經濟結構和產業布局、防治水污染、開發非傳統水源等措施。

總之，我們要從更廣闊的視角看待節水型社會建設，該節水就節水，該開源就開源，而不是就節水論節水，關鍵是提高全社會的用水效率和效益。

四 節水型社會的推進機制

如何將節水行動變為社會群體和個體的自覺行動呢？這里需要解決推進機制問題。一般來說，刺激社會經濟主體個體采取自覺的行動主要有三種方法：政府行政手段、市場經濟手段與社會激勵手段。在創建節水型社會的過程中，離不開這三種手段，不過側重點有所不同。我們認為，節水型社會的本質特征是應當形成一套以市場經濟手段為主的節水機制，輔以行政手段與社會激勵，使節水成為企業與個人的自覺自愿的行為。水是一種商品，在管理水資源時應當主要利用市場經濟手段，但水同時又具有公共物品的性質，需要政府從宏觀層面加以統一管理，因此離不開政府的行政干預。在社會經濟活動中，“市場失靈”“政府失靈”經常出現，而社會激勵是對二者必要的補充。三者有機結合，將有助于形成一套自我調節、自我約束的節水型社會的推進機制。

1．政府行政機制

中國水資源管理體制存在重建設輕管理的現象，致使水資源利用率不高。因此，必須改變輕管理的現狀，切實建立有效的、流域與區域相結合的水資源統一管理體制，制定和完善科學的用水定額和指標評價體系，特別是要研究建立社會主義市場經濟條件下的水利管理體制，采取有效的技術經濟措施，實現水資源優化配置、節約和保護，提高水資源利用率，促進水資源供需平衡。國內外實踐表明，城鄉防洪、排澇、蓄水、供水、用水、節水、污水處理及回用等涉水事務歸水務局進行統一管理，是符合經濟社會發展要求的。對此，中國應當積極借鑒發達國家先進的管水經驗——成立水務局是加強水資源統一管理的重要措施，也可以說是政府在水資源管理體制方面的一大創新。

在治水節水過程中，要體現現代法制精神，要加強相關的水事法制建設，實行依法治水節水。目前我國已制定多部關于水資源利用與保護的法律與法規，但執行情況不好，需要加大執法力度，對一批嚴重污染水資源的企業給予關停。在節水方面，目前沒有一套有效的節水型社會的法律法規、行政管理、經濟技術政策和宣傳教育體系，因此首要任務是建立正式機制，盡快出臺相關政策法規，將節水工作納入法制軌道。應加快出臺《全國節約用水管理條例》《水資源費征收管理條例》《節約用水和水資源綜合利用促進法》等一系列配套辦法和法規，把高效、綜合利用水資源工作納入法制軌道。

2．市場經濟機制

在市場經濟體制下，經濟利益的預期是影響人們行為的主要力量，水資源供求關系變化必然帶來經濟利益的變化。因此，要建立促進全社會節水治污的機制，就要建立一套健全的制度來規范水資源供需關系變化時的經濟利益關系的變化，使這種經濟利益的變化有利于水資源的合理配置和高效利用，通過經濟利益驅動形成節水與治理水污染的激勵機制，使節水與治污成為人們自覺的行為。水權交易制度是利用市場經濟手段推動節水的有效措施，目前這種分配水資源的措施正在全國推行。

實施水權交易制度，首先要明晰水權。稀缺資源配置的實質，就是對資源權利的安排。要使人們自覺地節約水、保護水，就要明晰水權，正所謂有恒產者有恒心。在市場經濟中，水交易實質上是水權的交易，要通過市場配置水資源，也要明晰水權。其次，要實施水權管理，在水資源稀缺狀態下，取得水權要付出代價，要交納水資源費，要保護水權擁有者的權益。最后，培育和發展水市場。水權可以上市交易，即水權擁有者可以出讓水權并獲益。通過上述制度安排，水權擁有者可以通過提高用水效率將節約的水轉讓給其他用水戶和將水權轉讓給更高效益的用途來獲得收益，從而形成從微觀上促進用水戶提高水的有效利用率、實現高效用水的節水激勵機制和從宏觀上優化用水結構、促使水資源從低效益的用途向高效益的用途轉移的資源流動機制。

政府還應當積極利用市場經濟手段干預節水行動。除了建立水權制度，改革水資源管理體制，實行總量控制與定額管理相結合的基本管理制度，還要制定一系列經濟政策，通過經濟手段促進節水。具體包括通過征收水資源費把水環境在生產產品和提供服務方面付出的代價計入價格；對有害于水資源和水環境的活動征稅；推行排污權交易；實行節水產品認證和市場準入制度；減少用水補貼；對節水技術開發和推廣予以補貼；等等。實施上述政策，可以通過用水行為產生經濟效果直接影響消費者的消費水平和企業的利潤預期，能夠引導消費者和生產者調整用水行為，從而引導水資源的重新配置。

3．社會激勵機制

社會激勵機制主要是指社會輿論評價系統，分為正向激勵和反向激勵兩種。正向激勵是指對積極參與節水行動的社會主體予以精神獎勵，反向激勵是指對“搭便車”的行為予以譴責。在推進政府與市場正式機制建設的同時，要注重社會激勵機制的建設。

社會激勵機制是相對于政府與市場的非正式機制，它依靠社會輿論、社會道德規范來約束社會主體的行為。社會激勵機制依靠一組對他人行為的期望來約束人的行為，這些期望來自對游戲規則和行為是應受處罰或贊揚的共同理解，是建立在大多數社會成員共同的行為理念基礎上的。以社會輿論與道德規范為基礎的社會激勵機制能在一定程度上彌補法律和正式規章的不足。其也可以在正式機制不存在，或無法使用，或不能發揮作用時，替代正式機制。一般而言，正式機制越完善，非正式機制的作用越明顯。世界銀行的研究報告指出：在市場經濟發達國家，正式機制是對非正式機制的補充，非正式機制因為有正式機制做后盾而十分有效。

發揮社會激勵機制的作用，還要大力培育人與水和諧相處的理念，樹立水環境倫理觀，發動民間組織和個人參與節水型社會建設，充分利用媒體傳播信息，吸引全社會關注節水型社會建設，形成一種節約用水的社會風氣和社會規范。建立非正式機制能夠促使正式機制更好地發揮作用，如果社會規范和社會風氣未得到充分的發育，正式機制就不能產生所希望的結果。更重要的是，只有當節水意識深入人心，形成了有利于節水的社會規范、社會風氣，才能建成真正社會意義上的節水型社會。