三 改革推進機制：內涵、特征與研究思路

（一）改革推進機制的內涵界定

1．改革推進機制的內涵

早在1991年，丁任重就提出了“行政手段推進向經濟手段推進轉換”、“政府推進向社會推進轉換”、“短期推進向長期推進轉換”、“同步推進向異步推進轉換”、“單項推進向全面推進轉換”和“變‘移植’推進為‘嫁接’推進”六大改革方式轉換趨勢。

劉世錦（1993）通過比較改革的成本與收益，不同部門對于改革的態度與推進程度，解釋了中國“漸進式改革”的內在動力機制，并分析了中國之所以可以采取“漸進式改革”而沒有走前蘇東國家“激進式改革”道路的原因。

錢存林（1996）提出，必須要轉變改革方式，實施存量改革，注重改革的整體性、自覺性、規范性，妥善處理長期改革目標與短期改革目標、集權與分權、政治體制改革與經濟體制改革的關系，以適應市場取向改革的逐步深入，改革成本遞增的形勢需要。

內蒙古自治區發展研究中心課題組（2015）提出：健全和完善網絡化改革工作體系、建立改革的需求調查機制和決策研究咨詢機制、加強改革的宣傳動員、嘗試用項目庫推進改革、擴大地方綜合改革范圍、完善政策激勵和考核評價機制等六個方面的改革推進方式和保障措施。

2．改革推進機制的構成

改革推進機制由改革決策機制、改革執行機制、改革監督機制這三種既相互制約又相互協調的運行機制構成，認識改革推進機制的作用原理就要厘清改革決策、改革執行與改革監督三者的內在邏輯。改革在決策之后，必須組織實施；否則，決策將毫無意義。實施改革，必須加強監督；否則，就會走偏方向。因此，在改革推進機制中，決策機制、執行機制和監督機制任何一部分都是不可缺少的。

在實施改革決策的過程中，應該建立雙軌保證機制。如圖1所示。

改革決策一旦形成之后，執行機制就要堅決執行；監督機制既要監督，又要為執行機制盡量提供一個好的環境，減少改革遇到的阻力，順利實現決策層的改革決策目標。從這個意義上講，三者的目標是一致的，都是為了實現改革決策的最佳效果。目前來看，推進改革的三大機制中，監督機制最為薄弱。自古以來，中央與地方，改革決策者與執行改革決策者之間總是存在矛盾的。阿諛逢迎、欺上瞞下、夸大成績、渴求升遷、曲解改革決策、應付差事、于己有利則行等，是古今中外常見的官場病。如果決策層把改革決策交給執行機制之后不加強監督，改革決策是不可能真正得到實施的。因此，必須切實加強監督機制的建設，并發揮其功能，對不執行者或執行不力者予以必要的懲戒。

監督機制不僅具有保證作用，而且具有反饋作用。在改革決策執行過程中，決策層往往須根據情況的變化進行追蹤改革決策。信息反饋在此有著重要意義。信息反饋的形式多種多樣。對于行政單位的改革決策來說，由于其工作的特殊性，信息反饋的最好形式應該是雙軌型信息反饋機制。

如果沒有監督機制這一信息反饋渠道，決策層的信息只能從執行機制那里得到。由于改革決策者與執行改革決策者之間不一致的利害關系，為了個人或局部利益，執行者對所得信息難免要做一些對己有利的加工綜合，挑選整理，然后再反饋給改革決策者。如果只從這里索取所需信息，就有可能犯“偏聽”的錯誤。而監督機制所處的地位不同，弄虛作假的可能性要小得多，提供的信息會相對真實可靠得多。因此，作為決策層，應對兩個渠道所獲信息進行比較分析，去偽存真，這樣對之前的改革決策就會有相對正確的評估，也可為新的改革決策提供準確依據。

如何處理好監督與執行之間的關系，是改革決策者必須解決的問題。

第一，要確保監督機制的獨立與有效。有些理論工作者把法律、法規、政策、制度均視為監督的形式，我們認為它們只是為監督提供依據而不等于監督。但是這并非意味著它們不重要。封建時代的監督體制最大特點就在于它的神秘性、隨意性、封閉性。如今的改革決策則不同，必須按照監督的特點、規律和要求，制定專門的法規讓監督機制去執行，必須在把改革決策交給執行機制執行的同時交監督機制去監督，使監督有據可依，有章可循，增強其合理性、規范性、科學性和公開性。

改革決策者必須保證監督體制的獨立地位。要把監督部門置于自己的直接領導之下，而不能把監督權力部門下放給執行部門去管理，受其轄制，這樣監督就難以發揮作用。同時，為了保證監督的客觀性、公正性，監督機制對于改革決策者來說也應有相對的獨立性。改革決策者要制定制度，合理授權，讓監督部門代表改革決策者履行監督的職責。

第二，要妥善處理改革決策、執行、監督之間的平衡、協調關系。改革決策者與執行機制、監督機制處于一個三角狀態中，其相互關系如何，對改革決策的實施影響非同小可。決策層處于關鍵一極，對可能出現的關系必須有所了解。一般來說，三者關系常見的有以下幾種類型（見圖2）。

第一種類型中三方關系密切協調，相處融洽，目標一致，改革決策、執行、監督之間是一種最理想、最成功的關系。第二種類型中改革決策者與執行者、改革決策者與監督者關系都很好，但執行者與監督者之間關系緊張不融洽。第三、第四兩種類型反映的是改革決策與其中一方關系很好，而與另一方關系卻不和，但執行者與監督者關系不錯。出現這種情況時，改革決策者不能因對一方的不信任而轉向對另一方也不信任，或是因對一方的信任而對另一方也加以信任。第五、第六兩種類型是改革決策者只與其中一方關系融洽，其余相互之間鉤心斗角、互不信任。這種情況下最容易出現兩種結果：削弱或廢除監督；承擔監督職能的部門或個人取代執行者，分散執行機制的權力。封建社會這種關系比較多，大多數政治腐敗、政局混亂都與此有關。第七、第八兩種類型表現出改革決策者與執行、監督機制的關系全部不協調，改革決策者已失去指揮權力，無法駕馭任何一方。歷代王朝滅亡之時，上下關系大都處在這種狀態。改革決策者必須提防發生后四種關系，不斷調整三者結構，使三者關系盡可能處在第一種狀態中。

第三，要加強對監督機制的制約。改革的監督手段主要是通過設置專門機構來體現的。因此對監督機制的制約主要是對負有監督職能的機構、組織的制約。這種制約，一是要求監督部門必須按照改革決策需要，敢于監督，嚴于監督，善于監督，切實履行自己的職責，不失職，不瀆職，不與執行部門聯合起來干擾改革決策的落實；二是要防止監督部門濫用職權，過多地干預執行改革決策部門的工作，尤其要防止取代執行部門職能的現象發生。

（二）改革推進機制的主要特征

1．科學的決策是改革能夠落地的基礎

改革的復雜性、變動性、關聯性要求不斷提高決策的科學性。中國的改革不是某一個領域、某一個方面的改革，而是全面改革。全面改革意味著：適應社會生產力發展調整生產關系，適應生產關系發展完善經濟基礎，適應經濟基礎發展完善上層建筑，適應上層建筑發展變革思想觀念。中國的改革不僅是經濟建設領域的改革，而且還是政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設等各個領域的改革，每一個領域的改革都會影響其他領域的改革。習近平同志在第十一次政治局集體學習時指出：“我們提出全面深化改革的方案，是因為要解決我們面臨的突出矛盾和問題，僅僅依靠單個領域、單個層次的改革難以奏效，必須加強頂層設計、整體謀劃，增強各項改革的關聯性、系統性、協同性。只有既解決好生產關系中不適應的問題，又解決好上層建筑中不適應的問題，這樣才能產生綜合效應。”要使改革產生綜合效應，就要使改革決策科學化。

決策尤其是改革決策帶有很強的時間變異性，防止變異和減少變異帶來的負面影響要求提高改革決策的科學性。改革決策的科學性不僅僅意味著其在決策實施的時間節點上是科學的，而且意味著在一個相當長的時間內都是科學的。實際上，很多決策在一定時間段后產生負面作用。有的是在10年后，有的是在20年或者30年后。500年前意大利政治學家馬基雅維利指出：“在所有人類事物中，對這些事物研究好的人可以看出這一點：從來不可能消除一切弊端而不產生另一種弊端。”“在我們做出每一個決定時，都應該考慮哪是弊端較少，并以此作為最佳決定，因為人們從未發現完美無缺、安全沒有一點弊端的事情。”我們推進改革決策科學化就是要減少類似的時間變異性，這就要求我們一方面在設計改革決策時要樹立相應的意識，提前對于決策變異性進行超前研究，另一方面設計出防止決策變異的機制。

2．有效的執行是改革能夠落地的關鍵

政策執行是改革政策落地過程的重要環節，是將政策目標轉化為政策現實的唯一途徑。正確的政策方案要變成現實，則有賴于有效的執行，如果執行不力，再好的政策方案也只能是一紙空文，政策目標也實現不了。在我國的改革政策執行實踐中，執行難的問題十分突出，要突破這一瓶頸，就要挖掘政策執行的內在邏輯，把握住政策執行系統要素間的相互作用、相互聯系運行的規律，通過對政策管理方式、管理手段、管理技術、運行過程等方面的改造革新，塑造出科學的改革政策執行機制，從而推動政策的有效執行，以實現改革政策目標。

國家一直非常重視制定政策和計劃，而政令的暢通傳達和有力執行卻屢遭忽略。2016年是“十三五”規劃時期的開局之年，中央明確提出，經濟社會發展轉入科學發展的軌道，在2016年“務必邁出實質性步伐”。當前和今后一段時間將推出一系列重大改革，而所有這些目標的實現都離不開政府強大的執行力，都離不開政府執行力的提高。中央的各項部署能否在地方切實得以認真對待和有效落實，各級政府的執行力是關鍵。“十三五”是中國改革發展非常關鍵的時期，但如果只說不做、說多做少、政令不暢、政令不一、各地自搞一套，那么必然消解實現總體目標的合力，許多問題可能拖下去也解決不了，甚至會走向反面，給改革和建設開倒車、拉后腿。國家的法律法規和中央的政策只有得到嚴格的貫徹落實才能發揮效力，而能否嚴格貫徹落實，能否在各級政府那里做到法律不打折、政策不走樣，關鍵在于政府執行力的強弱。

從我國現實來看，嚴峻的執行偏差形勢依然深深地困擾著政府，人們對當前的政策執行水平和效率的認同度相對較低。而在實際執行中，改革政策被曲解，改革政策被選擇性執行，政策被“土政策”所代替，或者政策執行不力，使得改革難以取得預期效果。

3．有力的監督是改革能夠落地的保障

監督在政策執行過程中起著重要的信息反饋作用，政策執行中的有效監督可以保證政策的正確貫徹實施，可以保證政策的及時調整和完善，從更大的政治意義上講，還可以保持和促進政治穩定，因此有力的監督是保證改革效果達到最佳的不可或缺的一環。改革政策制定出來之后，關鍵在于貫徹執行，否則它不過是一紙空文。但政策的貫徹執行并非一帆風順，往往存在著“走樣變形”的現象。主要表現為以下幾方面。第一，政策流于形式。改革政策公布下達后，地方上沒有采取具體措施使之具體化、操作化，使政策僅作為一般原則被傳遞而無法執行。第二，政策被扭曲執行。黨和國家的政策下達后，有的地方搞“上有政策，下有對策”，一些“土政策”滲入其中，使黨和國家改革的基本精神和原則被扭曲。第三，肢解政策，各取所需。有的地方和單位，從個人利益或小團體利益出發，不是完整地實施政策，而是按照自己的利益要求，貫徹其中一部分，拋棄其余部分。第四，政策執行不力。有的地方雖然照章辦事，執行政策，但不是積極主動地去貫徹，其所采取的措施軟弱無力，導致政策貫徹力度低、效果差，政策實施疲軟。因此，必須加強對改革政策執行的有效監督。執行監督的第一個也是最基本的功能，就在于防止上述種種抵制、違反、濫用政策的現象發生，并在這些現象發生時及時發現并采取有力措施進行糾正。

改革總是為了解決在一定背景條件下的某些問題而進行的，然而經濟社會發展總是處于不斷發展變化之中。因此，政策必須隨外部世界的變化和人的認識的深化而做出調整。只有這樣，才能使改革政策目標、實施步驟、執行手段等與現實相符合，以便產生良好的效果。據此，改革執行監控的作用就在于敏銳地捕捉改革執行情況和預想效果之間的差距，以便對改革舉措及時做出調整。

（三）本課題的研究思路界定

本課題的研究邏輯是把決策、執行與評估當作一個完整的政策過程：政策類型、執行層次的多少以及執行結構的簡單/復雜等，這些是影響執行效率的內生變量；強化政策信息公開程度與社會力量監督的強度是提高政策執行效果的保障，這是典型的包容性政策過程特征。而這正是我們所要構建的改革推進機制的主要內容，即完善改革推進的決策設計、執行協調與監督考評三大環節。

將改革推進機制劃分為決策、執行、考核三個環節，有利于改革的制度化運作，可以大大提高工作運行效率和工作成效，為提高改革效率提供了制度上的保證。

首先要通過三原則實現改革決策科學。（1）重程序的原則。科學決策有兩層含義，一是決策過程科學，二是決策結果科學，而決策結果的科學則是決策的最終目的和最高標準。所謂決策成果科學，就是決策確定的方案符合客觀規律和實際情況，付諸實施后可以達到預期的目的。為保證決策的科學化，必須不斷完善和嚴格執行決策程序制度。從廣義上講，決策過程包括發現問題提出方案、論證研究選擇方案、執行操作實施方案和方案執行效果評估與調整完善四個主要階段。從狹義上理解，決策過程細分為發現問題確定目標、調查研究提出方案和論證評估。為提高決策的質量和水平，要以嚴格的制度程序規范決策過程。（2）依法原則。改革領導小組以及相關改革推進單位必須在法律的框架下工作，超出法律規定權限或者違背法定程序的事項就不能決策。要在決策權力運用、決策方案選擇和決策程序執行等方面嚴格按照憲法和法律的規定進行操作，不能“缺位”“越位”“錯位”和“不到位”，更不能違反法律。（3）民主集中原則。管理學講，管理就是決策，決策就是選擇。民主化是決策科學化的基本保證。在改革決策過程中要充分發揮集體的智慧、認真聽取各方面意見以及堅持凡涉及經濟社會發展全局和人民群眾切身利益的重大改革事項要集體研究討論。凡是重大問題的決策都要在深入調查研究、廣泛聽取意見、進行充分論證的基礎上，由集體討論決定。

“三個環節”建設作為一種管理創新，其精髓在于落實，在于實踐，在于執行。（1）實施目標管理。科學確定改革目標。分清哪些是事關全局的、戰略性的改革中心任務，對于改革的重點工作要堅持一把手負責制，各級黨委要將重點改革任務抓在手上；分清哪些改革工作黨委要提出總體目標要求，由政府具體組織實施，哪些工作由各部門具體落實，政府予以支持。針對不同類型的任務，確立相應的執行主體、期限和目標要求。合理分解目標任務，認真抓好目標考核，以個體目標的落實來保證改革整體工作的完成。（2）加強工作協調。工作落實的過程就是協調推進的過程。應把握好三個步驟：①計劃實施步驟，對每項工作任務預先擬訂多個方案，經過分析對比，選擇或組合一個實現目標時間短、代價小、副作用少、效率高的最佳方案；②指揮控制環節，對每項工作指定一名分管領導牽頭負責，形成高度統一的指揮中樞，杜絕多頭指揮、政出多門的現象；③督辦檢查環節，發揮綜合職能部門的作用，抓好統籌協調，督促落實。（3）重視信息反饋。決策管理系統的每一個子系統都有著相同的操作流程。每一個子系統在管理運行中要經過一個或多個操作流程：在決策中執行，在執行中反饋，通過反饋再決策，直達預期或理想的目標。執行的過程也是一個再決策的過程，即各部門如何正確貫徹實施上層改革意圖，本身就需要再決策，或者說是細化決策，再下達到基層。因此，對于每一個子系統，每一個部門都要根據各自的職能和任務規范運行操作流程，到達各自的管理邊界。

全方位考核監督是破解梗阻問題的有力保證。西方國家在傳統的測評上一般將地方政府績效考評的內容歸結為經濟性、效率性、效能性。考核監督應是對改革全過程的監督，以使各項改革活動能在既定的軌道上正常運行，確保改革目標的實現。考核監督體系的框架，應該根據決策責任、執行責任、監督責任主體的不同，涵蓋干部監督、政務監督、業務監督、績效考核等多方面。在考核指標設計上，要統籌考慮。在執行責任考核上，要嚴格按照“突出重點、注重效率、嚴格標準、客觀公正”的要求，完善考核辦法，優化考核程序。在監督體系上，明確規定考察范圍、考察內容和對考察結果的運用，擴大考核過程中的民主和透明度，增強考核監督的導向、激勵和約束作用。