上編 理念基礎研究

第一章 導論

一 研究背景與意義

基于何種理念、策略及政策制度進行扶貧對一個社會的扶貧效果具有關鍵性的影響。自20世紀60年代聯合國推行全球反貧困戰略以來，各國扶貧觀念與策略一直處于不斷的創新和發展過程中。從世界范圍看，在1960～1970年和1970～1980年這兩個反貧困十年，各國扶貧政策及策略基本局限于以經濟增長促進貧困者收入的增加，進而改善貧困者的物質生存狀況。20世紀80年代后，國際扶貧政策視野逐步拓寬，除了基礎設施投資外，向窮人提供基礎醫療和教育服務等政策內容開始進入扶貧視野。扶貧政策計劃的實施使貧困者的生存狀況得到了一定程度的改善，但與此同時，貧困人口收益增加有限，生計脆弱，權利無保障，社會排斥與扶貧資源分配不公平，貧困者脫貧后又返貧等新的社會問題也開始凸顯，“部分人口獲得了好處，但同時無論從絕對意義上還是相對意義上看，它也加劇了貧困的程度”。進入20世紀90年代后，國際組織試圖探索和實踐新的扶貧策略，1995年3月聯合國在丹麥首都哥本哈根召開了社會發展世界首腦會議，集中討論了通過社會融洽、提高就業水平、實現性別平等等途徑應對貧困的新思路，并通過了《哥本哈根宣言和行動綱領》。上述扶貧思路盡管不夠具體和系統，但體現了扶貧政策發展的新趨勢，扶貧內容也逐漸走向精細化，并對此后的扶貧實踐觀念與策略創新轉變產生了重要的影響。

進入21世紀后，國際組織逐步形成了新型的系統化的扶貧理念和政策，精細化特質進一步凸顯，其中非收入扶貧以及扶貧對象的實際參與權利受到特別重視，具體體現在國際組織相關的政策文件規定中，如聯合國《2000年世界發展報告：與貧困做斗爭》強調了為貧困者增權的扶貧形式，力圖改變他們缺乏權利和生計脆弱性狀態，以此挖掘和激發貧困者自身的發展潛能。世界消除貧困日的基本主題演變也顯示了這一特點，包括：共同努力，擺脫貧困（2006年）；貧困人口是變革者（2007年）；貧困人群的人權與尊嚴（2008年）；兒童及家庭抗貧呼聲（2009年）；縮小貧窮與體面工作之間的差距（2010年）；關注貧困，促進社會進步與發展（2011年）；消除極端貧困暴力：促進賦權，建設和平（2012年）；從極端貧困人群中汲取經驗和知識，共同建立一個沒有歧視的世界（2013年）；不丟下一個人：共同思考，共同決定，共同行動，對抗極端貧窮（2014年）；構建一個可持續發展的未來：一起消除貧窮和歧視（2015年）等。世界銀行發展報告也提出了一些新的扶貧主題與思路，包括讓服務惠及窮人（2004年）、公平與發展（2006年）及性別平等與發展（2012年）等。此外，國際組織還制定了特定領域、特定人群的扶貧政策，如健康扶貧政策、老人及婦女扶貧政策等，從而形成了國際組織新型的貧困治理觀念與政策模式，其特征與實質可歸納為：由經濟扶貧轉向綜合性扶貧，特別強調將貧困者收入增加與權利保障、福利公平、相關社會服務及就業參與等有機結合，目的是通過政府扶貧政策的創新最終實現貧困者全面的脫貧發展。2013年4月華盛頓世界銀行與國際貨幣基金組織會議確定了到2030年基本消除極端貧困的具體目標。但由于傳統扶貧政策思路的慣性作用及其他因素的影響與制約，難以實現扶貧政策的轉型，正如世界銀行指出的，“教育、醫療和基礎設施服務方面的制度改革是特別復雜的，多個參與者、漫長的時間表，成本投入在前而獲得收益在后，這些因素產生了許多已知和未知的反對者和風險。支持增加獲得服務的機會是很容易組織的，但改進質量卻很難”。因此，對于國際組織的扶貧新策略各國的實際回應并不一致。

通過扶貧創新增強扶貧實效是目前我國扶貧實踐面臨的一項緊迫任務。我國政府已提出力爭到2020年幫助貧困人口基本實現小康生活的具體目標，貧困人口如果得不到脫貧發展，就無法如期實現全面建成小康社會的目標；沒有貧困人群的脫貧致富，就難以筑牢社會公正的堅實基礎。就中國的扶貧情況看，已對國際組織新型貧困治理觀念和策略給予一定的積極回應和借鑒，主要表現在：一是參加了聯合國機構“全球減貧與發展論壇主題”，吸收了關注貧困，行動起來（2007年）、轉換發展方式與減貧（2010年）、改善民生與可持續發展（2011年）及包容性發展與減貧（2012年）等政策理念；二是體現在我國各種扶貧政策規定中，因此，世界銀行與國際貨幣基金組織發布的《2013年全球監測報告》、聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會發布的《2013年亞洲及太平洋經濟社會概覽》都對中國反貧困取得的成就給予了充分肯定，并認為這是當今中國引領全球減貧的重要原因。

盡管我國扶貧政策與行動取得了巨大成就，但長期以來存在的問題也不可否認，主要體現在：一是在反貧困內容或措施上，集中于貧困者收入方面，存在對其他貧困因素的忽視。實際上造成貧困的因素有很多，如目前國際上已經十分關注的脆弱性、能力貧困、權利貧困等而非物質因素。二是在扶貧行動方式上，政府長期注重使用行政手段，這在扶貧標準制定、思想觀念、財政支出及政策運用中都有所體現。三是在扶貧對象上，以區域為主，缺乏扶貧目標的針對性。四是在扶貧效果上，扶貧對象的返貧率高、勞動者自身反貧困參與不足、生計脆弱、抗風險能力低、存在城鄉及農村內部收入差距擴大等不公平問題，決策失誤不能及時糾正、部分政策無效或者低效，社會力量參與不足，貧困者自身反貧困潛能發揮不夠，不少貧困者生存質量整體水平不高，物質生活雖然有所改善，但在家庭照料、觀念文化、個人技能等方面的改善還不夠明顯。對特殊貧困群體的扶貧應對政策與策略不具體，如農村老年貧困者，除收入較低外，照料服務、精神貧困、知識及權利等方面的貧困問題也很突出，其貧困程度更深，脫貧難度也更大，但扶貧政策缺乏精細化設計，更缺乏實際的效果。因此，要繼續推進我國扶貧就必須有新的扶貧思路。

自《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》（以下簡稱《綱要》）公布實施以來，我國扶貧政策的創新步伐逐步加快，總體特點是更加注重扶貧目標、內容及政策措施的精細化和全面性。隨著2013年《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》、2014年《社會救助暫行辦法》和2015年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》施行，以及2015年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（簡稱《“十三五”規劃》）的執行，精準扶貧和脫貧已作為我國未來幾年扶貧的基本方略，提出了新的扶貧政策精神。與以往扶貧相比，新的扶貧戰略具有以下特點和趨勢。

其一，扶貧對象更加具體。不僅強調對區域貧困和農戶家庭貧困的關注，而且強調對留守兒童、婦女、老人和殘疾人等特殊貧困人群的關愛服務體系。“十三五”規劃也對這些特殊貧困人群做出明確規定。2016年4月24日，習近平總書記在安徽考察時再次要求，扶貧要有針對性，切合貧困地區當地實際，依照貧困戶真正貧困原因來一對一地制定出政策，逐一兜底，方能起到真扶貧作用。其目的是通過對扶貧對象的細致分類和扶貧資源的精準運用，使各類貧困人口持續穩定脫貧。

其二，扶貧內涵更加豐富。包括開發扶貧、兜底扶貧、收入性和非收入性的扶貧等。這表明我國今后的扶貧已不僅僅把目標局限在經濟領域或生產領域，而且將教育、就業、醫療、健康、養老等更多的社會服務內容也納入扶貧領域，改善貧困人口的教育和健康對緩解和消除收入扶貧，保障扶貧效果都具有重要意義，也體現了我國對扶貧內容及其內在聯系認識的不斷深化，我國貧困群體尤其是貧困農民的貧困具有多維性，不僅僅包括收入，健康、權利及能力等方面的貧困也不容忽視，他們在個人的物質生活、精神生活、資源獲取機會、選擇能力等方面都處于弱勢狀態，而且各種貧困往往存在相互影響的關系，需要精細全面地考慮扶貧策略。

其三，扶貧管理機制的創新。包括扶貧主體關系的改變，如國務院《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出，堅持政府主導，增強社會合力；堅持精準扶貧，提高扶貧成效。扶貧政策形成取向的改變上，突出問題導向，創新扶貧開發路徑等；扶貧對象管理上，通過新的貧困人口識別機制對貧困人口進行有效識別和動態管理，深入分析不同類型的貧困及其致貧的不同原因，進而采取相應的有針對性的扶貧措施；扶貧結果考核上強調綜合和精準地考核扶貧效果等。國務院還提出了以法治思維精準扶貧，加強扶貧法制化建設的要求。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》提出，堅持群眾主體，激發內生動力及創新體制機制。國務院《關于激發重點群體活力帶動城鄉居民增收的實施意見》提出了新的扶貧管理政策精神，包括建立低保與就業聯動機制，鼓勵、引導具備就業能力的困難人員積極就業，增強其就業動力。對實現就業的低保對象，在核算其家庭收入時，可扣減必要的就業成本。加強專項救助制度與低保救助制度的統籌銜接，在重點保障城鄉低保對象、特困人員的基礎上，將醫療、教育、住房等專項救助向建檔立卡貧困戶家庭、低收入家庭或其他有特殊困難的家庭延伸，形成階梯式救助模式。

其四，對貧困者自身的脫貧能力更加重視。20世紀90年代以來，我國學者逐步突破收入貧困的認識局限，開始重視非收入貧困的研究，尤其是能力貧困研究，這在我國新扶貧政策中都有所體現。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》明確提出，我國扶貧從以解決溫飽問題為主要任務的階段轉入鞏固已有成果、加快進行脫貧致富、提高發展能力的新階段。國務院公布的《關于激發重點群體活力帶動城鄉居民增收的實施意見》也提出了鼓勵引導低保對象、建檔立卡貧困人口以及殘疾人等困難群體中具備勞動能力和勞動條件者提升人力資本，主動參加生產勞動，通過自身努力增加收入。

可以預見，我國精準扶貧的基本目的就是要實現扶貧工作各個方面的準確和細化，這是我國精細化社會治理要求的重要體現和實踐形式，正如黨的十八屆五中全會特別提出，要推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。而作為以應對貧困為內容的社會治理重要形式的社會救助，從粗放走向精細則是其中的應有之義，這就需要對扶貧精細化的支持理念、扶貧標準及對象的科學確定、扶貧內容選擇的合理性、扶貧策略具體設計及運行保障機制的系統性和科學性構建等問題進行研究和探討。

二 已有相關研究的梳理評析

（一）關于貧困概念的新認識及應對研究

傳統的關于貧困的認識是以收入狀況及依此劃定的貧困線為基本依據加以界定，其中又分為絕對貧困和相對貧困。《不列顛百科全書》將貧窮定義為，“當人們缺少滿足基本需要的手段時，稱為處于貧窮狀況。在這個含義上，要識別窮人，首先需要確定基本需要的是什么東西。基本需要狹義上可定義為‘生存所必須’，廣義講則是‘達到社區一般生活水準的需要’”。相對于這一傳統的對收入貧困的認識，目前已形成了多種對貧困內涵的新認識，形成了多維貧困的概念，代表性觀點是除繼續強調收入貧困外，還研究了能力貧困、權利貧困、健康貧困、社會貧困等概念。關于能力貧困的內涵，印度著名學者阿馬蒂亞·森提出，能力貧困指實質自由的缺乏，“意味著剝奪了人們免受饑餓、獲得足夠營養、得到對可治疾病的治療、擁有適當的衣服和住所、享用清潔用水和衛生設備等自由”。關于健康貧困的內涵，有人認為其應當指獲得健康的能力貧困和健康權利貧困。關于社會貧困的內涵，有學者從老年人身體狀況和精神慰藉兩個維度進行了分析和界定，將公共福利政策的可及與可得、社區服務項目、家庭背景等多種因素作為影響老年人群社會貧困發生率的主要因素，并認為社會貧困與經濟貧困之間存在明確的正向關系，建議政府和家庭在致力于改善老人的健康水平和進行精神慰藉的同時，必須改善老人的經濟福利。

（二）關于精準扶貧的理論淵源、內涵及實質的研究

有學者認為，理清精準扶貧的理論淵源有助于我們更好地理解其深刻要義，其中包括“權利貧困理論與包容型增長減貧理念，參與式扶貧理念與合作型反貧困理論，涓滴理論與利貧式減貧理念”。在內涵上，“精準扶貧是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區域環境和貧困戶狀況，運用科學有效的程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式”。“精準應是扶貧對象、扶貧措施與效果的精準。”“全面理解精準扶貧戰略的深意，應同時著眼于宏觀、中觀和微觀三個層面。宏觀層面指認識精準、重心精準；中觀層面指措施精準、管理精準；微觀層面指識別精準、幫扶精準。”在實質上，精準扶貧的實質在于將扶貧資源瞄準扶貧人群，并追求貧困人口規模穩步減少的“精準”要求，指出“精準”二字是“貧困人口識別和扶貧資源（資金、項目）瞄準”。最終的目標就是幫助貧困人口徹底地實現脫貧致富。

（三）精準扶貧困境及應對策略的研究

由于多種因素的制約，精準扶貧的有效實踐客觀上還存在一定的困境，對此，有學者提出，通過扶貧資源的有效使用使貧困人口穩定脫貧致富和提高生活質量。然而，從扶貧效果看，扶貧資源更好地瞄準貧困目標人群是一個世界性難題。精準扶貧在現實中面臨源于貧困者自身、文化與社會的諸多挑戰。扶貧瞄準制度受到現實和政策的雙重挑戰。目前，精準扶貧面臨五大實施困境，“‘層級式’縱向識別與‘水平式’橫向識別的矛盾、政府管理與村民自治的矛盾、政府主導與社會參與的矛盾、脫貧退出與返貧再生的矛盾、‘輸血式’短期扶貧與‘造血式’常態效應的矛盾。為此，必須通過機制創新，建構復合型扶貧治理體系，以生發精準扶貧可持續發展的常態效應。精準扶貧，是在農村扶貧開發中實施精確識別、聯動幫扶、分類管理、動態考核以及相關配套措施的減貧、治貧方式”。也有學者認為，我國在精準扶貧方面的困難體現在精準識別、精準扶持和精準考核三個方面，應從改革貧困標準的制定方法，完善精準識別機制；完善精準扶貧考核機制；探索和建立貧困戶的受益機制；改革扶貧資金管理體制和加強資金整合及在金融方面創新到戶機制等方面創新精準扶貧工作機制，以保證精準扶貧工作的實際成效。盡管我國扶貧開發重點村的選擇對貧困村有較高的瞄準率，但不同類型的扶貧資金的使用在村級瞄準上仍有較大的差異性，而在村內依托項目進行的目標瞄準則出于捆綁條件等原因往往不能覆蓋貧困群體的大多數。精準扶貧機制的推出在技術層面的靶向是此前扶貧開發工作中存在的瞄準目標偏離和精英捕獲問題；中央—地方關系、社會控制理論、“社會成本”這三種視角可以為從理論層面理解與反思精準扶貧提供有價值的參考；但政策實踐表明，“扶貧瞄準制度受到現實和政策的雙重挑戰。從貧困農戶識別的政策和技術困境、鄉村治理現狀、貧困農戶思想觀念的變化以及扶貧政策本身的制度缺陷四個方面看，當前精準扶貧機制面臨嚴峻的挑戰”。

關于如何應對精準扶貧困境，有學者從管理創新角度提出的思路是，改變貧困者的“失語”處境，因為現實中的扶貧對象往往是“沉默的大多數”，他們既缺乏影響公共輿論的資源，又無法得到與自身密切相關的信息，表達和追求自己利益的能力十分弱。如何“精準”地了解誰需要幫助，需要怎樣的幫助？當務之急，應通過機制的調整，改變他們因“權利貧困”而在扶貧活動中的“失語”處境，保障其在扶貧項目的設置和管理、監督、考核等環節切實享有參與權和話語權。有學者提出，以貧困人口為中心，以基層農村社區為場域，通過政府主導牽頭，吸納企業等市場主體、民間組織或志愿者團體等社會主體參與其中，組建復合型扶貧治理主體，構建“政府—市場—社會—社區—貧困戶”五位一體的復合型扶貧治理體系。這是一種倡導多元復合、協同互動和合作共治的網絡型扶貧治理架構。精準扶貧的理論基礎是賦權與參與式發展理念，賦權（empowerment）是賦予個人或群體權力或權威的過程。“在現實生活中，由于社會利益的分化和制度安排等原因，處于社會底層或社會邊緣的弱勢群體總是缺乏維權和實現自我利益主張的權力和能力。”合作型反貧困理念和參與式發展理念的引入，為貧困人口在貧困干預中的權利和需求的表達提供了機會和制度渠道。有學者認為，權利扶貧是農村扶貧的一種新的有效思路，是新農村建設背景下消除貧困的現實抉擇。要以“權利扶貧”的理念為指導，實現農村反貧困工作的法治化和新突破。

（四）特定人群精細扶貧的研究

有學者認為，“農村特困老人專項扶貧頗值得關注和研究，高齡特困老人沒有退休金，低保金僅能滿足溫飽；法定贍養人無力贍養”。這些“農村老年人的貧困凸顯了轉型期社會發展的‘問題性’意義，重構了政府、個體、社會與市場組織在扶貧過程中的不同定位。社會互構理論強調多元主體間的相互形塑與同構共變，重視政府與個體的雙重參與及多元互動。遵循這一視角，扶貧的各個參與主體應該各負其責，建立和諧的參與機制”。有學者認為，20世紀90年代后期，國企下崗職工有2000多萬，目前的城市困難居民有很大一部分就是這批下崗職工。他們中不少人現在的生活處于貧困中，這部分城市居民也應該在精準扶貧政策覆蓋范圍之內。

兜底扶貧政策措施中，低保的政策功能長期以來被人們認為就是通過最低生活保障保障陷入生存困境的貧困者的基本生存。近年來，低保對象的脫貧發展及生活質量問題已逐步受到學者的重視并提出了新的政策建議，有學者提出，我國社會救助制度應實行目標轉變，進行新的價值觀建設，在內容上重視人的價值和尊嚴，承認人的潛能和權利，促進個人自我實現。應當根據農村低保對象的具體情況進行不同的政策設計，對于失去勞動能力和部分勞動能力的農村低保群體要以救助為主；對貧困家庭未成年人員的人力資本培養給予資金支持；對于有勞動能力和有部分勞動能力的成年群體，視其身體和健康狀況分別提供公益性工作崗位。有學者提出了對農村社會保障對象生活、就業和發展評價指標的新設計，“在對農村社會保障政策進行監測指標體系設計的同時，也應該設計一些關于農村社會保障對象的生活水平、健康、壽命、文化程度、就業、收入等指標并進行考核”。“應將其它貧困救濟政策統一納入最低生活保障制度，并使之成為面向城鄉貧困人口的綜合援助制度。”

簡要評析

以上研究極大豐富了扶貧及精準扶貧的理論與策略，具有不可忽視的理論與實踐意義，但從總體看這些研究還存在以下的缺失：一是理論研究少，經驗介紹多，缺乏對核心和基礎理念的闡述，更缺乏理論體系的構建；二是精準扶貧策略研究少，臨時性政策建議多，未能形成全面和系統的策略認識；三是政策建議研究多，政策實踐效果的保障研究少，關于精準扶貧效果保障機制的研究尤其缺乏；四是研究基本局限于或側重于收入扶貧精準化，忽視了目前貧困者的多維性和扶貧需求的綜合性特點，忽視了精準扶貧的精髓和內涵應是一個包括全面、科學、高質、高效和持續脫貧的完整過程與目標。相對于增加收入的傳統扶貧策略，具有綜合性和整體性的扶貧精細化研究尚為一個新的理論和實踐課題。

三 本研究的基本目標

（一）確立扶貧服務精細化的基本理論

目前人們對精準扶貧的討論主要集中在對實踐策略方式的探討，系統深入的理論研究較為缺乏，甚至存在一定的認識誤區，如認為扶貧資金應直接發給認定的扶貧對象，使他們能盡快增加收入即為精準扶貧。實際上，按照現實扶貧需求及未來扶貧趨勢，精準扶貧不僅是貧困者的收入扶貧，還包括機會、健康以及權利等多個領域的扶貧。這些都直接影響他們的脫貧能力，在一個社會共同體內，個人權利以及機會的貧困就意味著他能夠分配到的社會資源相對較少從而會陷入貧困，進而使其擺脫貧困的能力較弱，“導致某些可行能力剝奪的原因可以比收入剝奪深層得多”。這些原因包括教育、知識、權利及健康等因素。

基本理論的確立通常需要綜合運用概念、判斷和推理等邏輯思維形式對客觀事物進行分析和綜合。本研究探索扶貧精細化基本理論的目的就是轉變貧困與扶貧的研究范式，克服目前基于收入或者實物界定和研究貧困與扶貧的理論局限性，建構不同于以往的扶貧理論。如“滴漏理論”，它主張在經濟發展過程中減少政府對貧困階層和群體的優先照顧，主要依靠市場機制的“涓滴效應”來實現經濟增長的成果向窮人滲漏或擴散，并帶動其脫貧和致富。本研究與福利經濟學強調的政府財政轉移支付的扶貧理念也有一定的差別，筆者提出并探討免于收入、健康和權利等多種貧困的扶貧理念，確立綜合扶貧及精細化扶貧管理有機結合的基本理論。

（二）提出和論述我國扶貧精細化的系統目標

扶貧目標的設定是扶貧政策導向和策略制定的基本前提，本研究認為，當今我國的扶貧目標不僅應消除貧困者的收入貧困，而且要精準識別和消除其他方面的貧困，全面提升他們的生活質量，由單方面的收入幫助轉變為注重發現、引導和運用貧困者自身潛能，針對性地解決其更深層的貧困問題。同樣，扶貧不但是一種經濟行動，更是一個如何對待人的問題，具體來講是如何對待貧困者發展、富裕和幸福的過程。在此過程中努力消除使貧困者處于不利機會和地位的各種因素，這種扶貧目標無疑是艱巨和復雜的，但也是十分必要的。如扶貧中權利方法雖然不是直接性的，但能夠使我們更好地理解一個人對于一般商品的控制和支配能力。這種能力表現為社會中的權利關系，而權利關系又決定于法律、經濟、政治等社會特性，已引起了人們對貧困深層次問題的關注。長期以來，我們將保障貧困者生存作為扶貧的一種目的，而忽視了貧困者自身的建設。有學者借用印度著名學者阿馬蒂亞·森的理論提出建立農村社會保障的雙重目標，一是工具價值目標，即解決社會失調或社會問題，維護社會秩序；二是扶持性保障目標，即應著眼于保障農民群體的生存權和發展權。扶持性保障目標就是關注貧困者自身建構，這是遠比增加他們的收入更為復雜和艱巨的目標，卻是持續有效扶貧所必須加以考慮的，但目前在很大程度上這被忽視了，而這也是本書所著重討論的問題。

以上扶貧目標與全球扶貧理念與政策目標的變化是一致的。人類扶貧最初是收入扶貧，這雖然能較快速地改變貧困者的生活狀況，但也帶來了一定的社會問題。正如阿馬蒂亞·森所指出的，以收入作為研究的出發點會忽視貧困現象中的許多重要內容。經濟上對“窮人”這一范疇的界定存在對貧困理解的局限，也可能帶來政策的扭曲。“如果我們把注意力從排他性地集中考慮收入貧困，轉到考慮更包容的可行能力的剝奪，我們就能按照一種不同的信息基礎來更好地理解人類生活的貧困和自由（作為政策分析的參照點，這種信息基礎將使用那些常被單純的收入視角所遺棄的統計資料）。收入、財富和其他影響因素在一起時是重要的，但其作用必須被整合到更廣闊、更全面的成功與剝奪的圖景中去。”經濟發展理論的觀念變革與創新也直接影響了扶貧觀念與政策的變革。法國著名經濟學家弗朗索瓦·佩魯在其《新發展觀》一書中，倡導人們轉換研究經濟發展的視角，提出以人為中心，從哲學、社會學以及文化等領域跨學科研究發展問題，提出了“整體的”“內生的”“綜合的”“以人為中心的”“關注文化價值的”新發展理論，并稱之為“新發展觀”。他闡明以人為中心、以文化價值為尺度的新發展觀，這是發展觀念的重大更新、重大進步，開拓了發展研究的新方向。馬克思也認為，未來的理想社會是每個人的才能都能得到充分發展。這就是說，公正而美好的社會與每個人的充分發展有著密切聯系。人的發展包括知識、道德、心理、人格等方面的發展，進而與社會經濟不斷發展形成有機的統一體。其中人的發展是基礎和核心，意味著人人都應獲得發展的機會，享有發展成果，為每個社會成員的自由發展和潛力的有效發揮創造必要條件，這是我國當今扶貧所不能忽視的目標，因為這不僅影響貧困者的收入貧困，也直接關系他們的生存質量。從不少國家的實踐看，扶貧目標已經不局限于收入支持，如澳大利亞采用了社會貧困概念，對貧困的界定除了收入標準外還包括教育機會、權利、健康不足等，值得我們借鑒。

（三）構建新的扶貧策略及實施保障機制

羅斯科·龐德曾經指出，“社會科學的任務之一如何使這一過程在滿足不斷增長的人類需求的方面變得更為有效的手段”。本研究試圖在扶貧精準化視野下實現對扶貧策略研究的新突破，形成一種既反映扶貧一般特點規律，又適合中國現實扶貧實際需要的精細扶貧策略，以應對以往長期扶貧及今后實行精準扶貧中存在的一些困境，如貧困戶參與不足，扶貧供給與扶貧需求難以完全對接，信息不暢，缺乏廣泛參與的扶貧管理方式，缺乏針對貧困者個體需求的幫扶政策的原則性和差異性及靈活性有機結合的政策機制，難以處理好扶貧資金統籌使用與個體特殊運用的關系，忽視對結構性貧困的應對，不能細致科學地處理好各級扶貧部門的責權與事權關系，貧困識別方法和程序單一，對健康、能力、教育及權利等非收入貧困重視不足等，缺乏微觀的個人和家庭層面、中觀的社區層面和宏觀的國家社會層面有機結合的扶貧策略，缺乏具體的策略實施保障機制等。針對以上這些問題，本書將展開深入研究，并提出具體的應對和保障路徑。

四 本研究的基本思路與方法

總體思路是以與扶貧精細化密切相關的若干理論為理念基礎，將理念研究、實踐策略研究及策略實踐保障研究有機結合，借鑒國內外有益實踐經驗，探索和形成較為完整的我國扶貧精細化理論、策略和實踐保障體系。在具體研究中有以下幾個著力點：強調保障政策措施的針對性，以應對精細化需求；強調保障內容的精細化，以消除貧困者多維貧困；強調保障內容的整體性，以實現全面脫貧目標。現將具體研究思路展示如圖1-1。

本書運用上述分析框架的主要原因與重要價值在于：有益于形成扶貧精細化新思路和策略，并為應對扶貧精細化的實踐困境提供具體思路和實踐保障。

在研究方法上，本書主要采取文獻研究、比較研究和實證研究相結合的方法。扶貧精細化是當今世界各國面臨的共同課題，盡管世界各國國情不同，但也存在一定的共性和可借鑒經驗。本書通過對中外文相關文獻資料的分析梳理，思考提煉中外已經積累的一些成功經驗、理論觀點和規律性特點，進而形成本研究的基礎理論觀念，對國外典型性制度經驗進行研究，分析其對我國扶貧精細化推進中的制度創新及其實踐的啟示和借鑒意義。在實證研究中，除了分析中外相關數據外，著重對湖北、河南等地的精準扶貧政策實踐進行調查研究，調查方式包括對相關工作人員深入訪談、入戶調查，對貧困家庭及成員進行走訪、座談，以獲取一手資料。調查內容除家庭收入、支出及勞動就業情況外，還涉及家庭結構、教育、健康及養老服務等相關權利的狀況，這些實證材料既是本書提出問題和應對問題的重要依據，也是對本研究提出的理論觀點的有效檢驗。