三 農地制度改革

改革開放前，中國農村實行“三級所有、隊為基礎”的集體土地所有制。“三級所有”是指人民公社范圍內的土地有的屬于公社所有，有的屬于生產大隊所有，有的屬于生產隊所有；“隊為基礎”是指農村土地絕大部分屬于生產隊，并由生產隊管理和經營利用；一小部分屬于公社和生產大隊所有，由公社和生產大隊管理和經營利用。

1．農地制度改革的進展

（1）推進賦予農民土地承包經營權的改革

截至1983年年底，全國農村實行包產到戶的生產隊已達到99.5%，其中實行包干到戶的生產隊占到97.8%。隨著農業生產經營體制的變革，農民收入的主要來源由集體改為家庭。

（2）出臺維護農民土地承包經營權的政策

家庭承包制成功后，國家為保護農民對土地的承包經營權采取了一系列措施。第一，延長土地承包期限。第一輪土地承包期尚未結束，中央政府就明確宣布土地承包期再延長30年。農民擁有的土地承包經營權越來越長期化。第二，向農戶頒發土地承包經營權證書，以限制集體經濟組織隨意調整土地。土地調整程序越來越嚴格，農民的土地承包經營權越來越穩定化。第三，取消農業種植計劃，農民的生產經營自主權越來越充分。第四，保障農民的土地流轉權益。在承包期內，農戶有權依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式。任何組織和個人不得強迫農戶流轉土地，也不得阻礙農戶依法流轉土地。農地承包經營權的流轉越來越市場化。第五，針對刻意歪曲土地承包30年不變的政策含義的說法，明確提出“增人不增地，減人不減地”的政策，以約束鄉村干部隨意變更農民承包地的行為。

（3）完善保障農民的土地承包經營權的法律

最初，農民的土地承包經營權存在期限不統一、權利義務不明晰等問題。這是現實中發生各種土地承包糾紛的根源。針對這些問題，1998年國家修訂的《土地管理法》明確規定，“土地的承包經營權受法律保護”。2003年3月1日實施的《農村土地承包法》對土地調整、土地承包權利義務、土地承包經營權流轉、土地承包期限等進行了嚴格規范，使土地承包經營權成為法定的、由農民直接支配的權利。2007年10月1日開始實施的《物權法》明確規定了土地承包經營權的用益物權性質。無論是通過家庭承包取得土地承包經營權，還是通過招標、拍賣、公開協商等其他形式取得土地承包經營權，無論是集體所有農用地實行家庭承包經營形成的土地承包經營權，還是國家所有農用地由集體經濟組織實行承包經營形成的土地承包經營權，都是土地使用者依法享有、受到法律保護的用益物權。至此，土地承包經營權上升為受國家《物權法》保護的財產權利。

2．發育農村土地市場

改革伊始，在賦予農民土地承包經營權的同時，就允許農民的土地承包經營權流轉。但是，由于農村勞動力轉移緩慢，土地流轉程度很低。截至1984年年底，轉出部分農地的農戶數占承包農地總戶數的2.7%，轉出的耕地占承包耕地總面積的0.7%。1993年的抽樣調查表明，1992年全國共有473.3萬承包農戶轉包、轉讓農地1161萬畝，占承包土地農戶總數的2.3%和承包土地總面積的0.9%。隨著農村勞動力向城鎮和非農產業轉移進程加快，土地承包經營權流轉率逐步提高。近年來，我國農村土地流轉規模正在穩步擴大。2008年，農村承包地流轉規模突破1億畝，2012年流轉面積為2.8億畝，占比為21.5%。2013年全國流轉面積3.4億畝，流轉比例達到26%；截至2014年年底，全國承包地流轉面積達4.0億畝，占承包耕地總面積的比例提高至30.4%。

經濟發展的過程是依賴耕地為生的農戶數量越來越少的過程。隨著就業結構升級，兼業農戶放棄耕作的機會成本會因為農業收入占家庭總收入的份額的下降而變得越來越小，核心農戶的總收入主要決定于土地經營總規模而不是單位土地面積純收入，所以其支付地租的能力會隨著經營規模的擴大而變得越來越強。在這兩種趨勢的影響下，農地耕種逐步集中到核心農戶手里具有客觀必然性。農戶的土地承包權越穩定，土地流轉就越順利，反之則反是。這是強調土地承包權穩定性的主要原因。

土地流轉的好處是促進農業適度規模經營和發育核心農戶，從整體上提高我國農業生產經營效率。土地流轉有利于土地整理，從而減少農田道路面積和田埂占地面積，并使一些廢棄地得到利用，它們合在一起，可以使土地利用率提高5%左右。土地規模化經營還有利于提高農戶在市場交易中的談判地位，實現一定程度的減支增收。通過農地流轉把土地集中到種糧大戶手中的主要作用是提高投入的精準性和經濟效率，消除非糧化的風險和降低糧食生產成本，其提高糧食產量的作用不大。土地流轉的具體任務如下。

第一，農地經營規模必須與經濟發展水平相適應。農業的規模經營根據產業結構的提升而循序漸進會更加切合實際。農業適度規模可以用專門從事農業的核心農戶的人均收入不低于兼業農戶的人均收入來衡量。

第二，核心農戶成為農業經營主體。一旦人均收入達到或超過城鄉居民平均收入的3000萬個（或數量更少）核心農戶成為決定國家農業競爭力的農業經營主體，即使還有幾千萬個兼業農民也無關緊要，即對兼業農民應采取包容性政策。

第三，土地應優先向家庭農場流轉。尤其是在農村社會保障體系建立起來之前，要優先在社區內部培育以農戶為主的家庭農場。要對土地流向農業公司附加一些條件，盡量減少非農領域的成功者占用農地的現象，要制止外部資本占用農地從事非農經營活動的行為。

第四，規范土地流轉行為。要鼓勵農業經營者簽訂土地流轉協議。尤其是在土地整理中，要與原土地承包者達成補充協議，明晰相關權利和責任。

第五，促進集體土地產權股份化。中國是少數可以在社區內部實行土地股份化的國家。要在明確土地承包權歸農戶的前提下，將土地承包經營權量化為股份，通過入股的方法把承包地再集中起來，由組建的村組一級的股份公司統一經營。

政府在土地流轉方面的職責是：微觀上倡導土地股權在社區內部交易，宏觀上嚴格土地用途規劃和管理制度，消除土地流轉中的套取政府農業補貼等投機行為，消除一些商家違反農地農用政策的行為。企業支付的土地租金通常高于土地的平均流轉價格，并在用工時首先滿足轉出土地的農民，使其得到雙重收益。但是，企業經營農業具有顯著的“非糧化”傾向，也必須加以防范。

3．農地流轉規模和價格

農業用地流轉的價格是由土地流轉的供求關系決定的。從轉出方看，隨著土地經營成本的逐年增加和農民務工收入的逐年提高，農民轉讓土地經營權的意愿整體呈上升趨勢。從轉入方看，隨著農業機械化水平的提高和土地規模效益的顯現，專業大戶、家庭農場流入土地的意愿也呈上升趨勢。相比較而言，在農村職業分化過程中形成的種田能手轉入土地的意愿更強，所以土地流轉價格上漲具有一定的剛性。有關調查表明，2007年每畝土地流轉租金為293元，2008年為500元，2012年為660元，2013年為880元。

農地流轉價格除了同土地生產力有關外，還與所處位置有關。距城鎮駐地越近，土地流轉需求越多，流轉價格越高。在經濟不發達地區，土地流轉需求較少，流轉價格也較低。區位好的地區的土地流轉價格是區位較差地區的3～4倍。零星分布的土地，流轉價格較低，成方連片的土地，流轉價格要高一些。用于種糧的土地，流轉價格較低，用于種植經濟作物的土地，流轉價格較高。

4．建立土地用途管制制度和耕地保護制度

30多年來，國家一方面從政策和法律上界定、規范和保護農民的土地權益，如土地承包經營權、集體建設用地使用權、宅基地使用權等；另一方面通過土地利用規劃管理制度、土地用途管制制度和耕地保護制度等，建立健全國家對土地利用行為的管制規則體系。

1987年1月1日開始實施的《土地管理法》，是城鄉土地統一管理的開端，為建立健全土地統計制度、土地調查制度、土地利用規劃管理制度、土地用途管制制度、耕地保護制度等一系列農村土地管理制度創造了條件。1998年修訂通過的《土地管理法》及其實施條例，明確規定了土地利用總體規劃體系，規劃的編制原則、審批程序、修改權限以及依據土地利用總體規劃編制土地利用計劃的審批程序等。此后，我國編制完成了包括全國、省（自治區、直轄市）、省會城市和大城市、縣、鄉（鎮）五個層級的土地利用總體規劃，將農村土地利用全面納入了規劃管理軌道。

1998年修訂通過的《土地管理法》，從法律上規定國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，將土地用途分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行保護。農業用地轉為建設用地，應當辦理農地轉用審批手續。修訂后的《土地管理法》明確規定，建立包括占用耕地補償制度和基本農田保護制度的耕地保護制度。占用耕地補償制度要求，非農建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照有關規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。基本農田保護制度要求，將不低于行政區80%的耕地劃入基本農田保護區，實行更加嚴格的管理和保護。