第二節 精準與綜合扶貧戰略的內容

改革開放以來，我國的扶貧開發工作已取得了舉世矚目的成就。20世紀上半葉，一位名叫托尼的外國社會學學者將中國農民的生存狀態比喻為：站在齊脖子深的湍急的水流之中，只要涌來一股細浪，就會陷入滅頂之災。費孝通等老一輩社會學家在對當時農村進行調查后，也總結出中國基層社會的根本問題就是農民的溫飽問題。經過20世紀80年代的農村改革，農民的溫飽問題得以快速、有效的解決。盡管目前農村貧困人口仍有7000萬左右，但他們的溫飽實際上已經有了基本的保障。

要實現新時期的農村扶貧戰略目標，需要在已有的扶貧開發經驗的基礎上，構建扶貧開發新戰略?；谛聲r期農村扶貧開發的基本性質和特點，農村扶貧開發新戰略也具有三個基本特征：精準性、綜合性和可持續性。精準扶貧戰略就是把農村地區人均年純收入低于2300元的農戶列為明確的扶貧對象，并在2020年讓這一部分的貧困人口實現脫貧。

一 精準扶貧戰略包含三個基本要件

1．精確的農村貧困“瞄準”機制

建立精確的貧困“瞄準”機制，就是在扶貧開發之前及扶貧過程中，精確地掌握扶貧對象及具體貧困狀況的基本信息，同時又有即時的跟蹤和反饋系統。

貧困的“瞄準”機制是推進精準扶貧的前提和基礎，只有準確地把握農村貧困人口的出現原因，才能真正達到扶貧到戶、扶貧到人的目的，才能準確把握扶貧的真正效果。建立和完善精準扶貧的“瞄準”機制，需要在對已有的貧困人口建檔立卡的基礎上，結合基層申報和基線調查，把農村貧困人口的基本信息建成可操控的扶貧開發GIS系統（地理信息系統）。通過這個系統，可以更加有效地把握農村貧困人口的狀況、扶貧責任方、扶貧進展、面臨問題、扶貧效果等信息。

2．精細的扶貧脫貧計劃

在明確需要扶貧的對象及其具體信息之后，就需要針對貧困對象的特征和致貧原因，制訂出詳細、可行的扶貧方案或計劃。

具體的扶貧方案需要落實扶貧責任者、必要的扶貧資源、扶貧資源的供給者、扶貧脫貧的措施和階段等。此外，精細的扶貧脫貧計劃還要精確到貧困戶，即針對每一個農村貧困戶都有具體的扶貧脫貧方案，方案的內容在扶貧開發GIS系統中可以追蹤到。

3．有效的扶貧脫貧行動

精準的扶貧戰略需要有效的扶貧脫貧行動作為支撐。與以往的片區扶貧開發戰略不同，精準扶貧的基本目標就是要消除現有的7000萬左右的農村絕對貧困人口，也就是要讓這些貧困人口的生活得以改善，年收入高于2300元。要在2020年之前實現這個目標，就必須有具體的、切實有效的扶貧脫貧行動，也就是要針對那些已建檔立卡的貧困人口，實施對應的具體幫扶、支持、救助和保障行動，讓這部分農村貧困人口確實能在限定的期限內擺脫貧困的生活狀態。

精準扶貧不等于駐村或駐戶扶貧。將精準扶貧視為駐村扶貧或駐戶扶貧，其實是一種認識的誤區。在目前的一些駐村扶貧的實踐中，一些扶貧方式確實能達到理想的精準扶貧效果，但扶貧效果往往取決于派出單位和駐村人員能夠利用的資源，由于某些駐村扶貧人員難以協調和調動必要的扶貧資源，一些駐村扶貧也會流于形式。所以要使精準扶貧的行動達到實際效果，需要有科學合理的扶貧資源的協調和調用機制，讓扶貧行動的實施者能有效調動扶貧資源。

農村貧困問題屬于復雜的社會問題，解決這一問題的扶貧戰略與策略需要避免單一性、專項性，應具有綜合性。綜合性扶貧戰略在一定意義上是相對于以往通行的項目制扶貧策略而言的。一些扶貧項目或專項扶貧措施雖取得了一定成效，但也存在較大的局限性，最為突出的兩個問題是：一是大量的扶貧資源耗損在項目的推進與實施過程之中，大大降低了扶貧的效率；二是扶貧項目有著明顯的選擇性，大大限制了扶貧對象的范圍。

在扶貧開發攻堅的新時期，需要出臺頗具創新性的扶貧開發政策措施，而不是仍局限于項目扶貧的老辦法。精準地讓農村絕對貧困人口脫貧，對構建綜合扶貧新戰略有重大意義。

二 構建綜合扶貧戰略關鍵需要建立和完善三種機制

1．將政府、市場、社會和社區的扶貧力量綜合起來的機制

扶貧開發工作雖然要以政府為主導，但并不意味著依靠政府的力量來解決所有的貧困問題。政府的主導作用要體現在通過建立一種扶貧綜合機制和平臺，將政府、市場、社會乃至社區的扶貧資源有效地結合起來，將中央政府的政策措施與地方政府的政策措施有效地結合起來，將外部支援力量與農村社區內部的力量有效地結合起來，形成扶貧脫貧的合力，這樣的綜合機制將會大大提高扶貧開發的力度，改善扶貧脫貧的實際效果。

2．將經濟、政治、社會與文化的扶貧措施綜合起來的機制

農村貧困是復雜的社會問題，因此解決這一問題不能依靠單一性的措施和辦法，農村扶貧脫貧工作需要堅持綜合性原則，將各種不同的扶貧措施綜合起來，因地制宜、因戶制宜，采取靈活多變且又符合農村貧困人口實際需要的扶貧脫貧措施。農村扶貧脫貧工作并不存在理想主義的模式和方法，需要在扶貧實踐中綜合多方面因素，有針對性地采取符合實際情況的措施。例如，一些生活在偏僻山區的貧困人口，理論上，整體遷移是理想的扶貧脫貧途徑。但在實踐中，有些少數民族的農民因受其文化傳統的影響并不一定樂意整體搬遷。因此扶貧脫貧工作的推進還需要尊重當地文化傳統，考慮多方面的因素，推進綜合性扶貧。

3．扶貧與發展的綜合機制

貧困問題產生的根源在于發展，區域貧困問題是區域發展存在的問題，個體貧困則是個體發展過程中存在的問題。因此，解決貧困問題，讓貧困人口脫貧致富，必須解決與發展相關的問題。扶貧開發工作本質上就包含兩個方面：一方面要扶貧幫貧，協助貧困人口擺脫貧困；另一方面開啟發展之路，在發展的過程中預防和解決貧困這一社會問題。綜合的扶貧戰略需要把扶貧工作與促進發展有機地統一起來，巧妙地結合起來：針對區域不均衡發展誘發的貧困問題，需要將扶貧脫貧政策與均衡發展政策結合起來；針對發展的結構性不平衡導致的結構性貧困問題，需要把扶貧與促進落后地區發展及優惠扶持政策結合起來；針對發展過程中的個體差異貧困，將扶貧工作與社會保障體制完善等和諧社會的建設結合起來。

精準扶貧與綜合性扶貧是相互統一的。綜合性扶貧并非指籠統的、龐雜的扶貧措施，而是要求建立能夠把多種力量、多種資源、多個主體、多種措施以及多種目的綜合起來的有效扶貧機制。其根本目的仍在于能夠更加有效地、更加精準地解決農村貧困問題，讓農村貧困人口真正實現脫貧奔小康。同樣，精準扶貧并非指單一的扶貧措施，而是指要達到切切實實地解決每一個農村貧困戶的實際困難這一目標。幫助和扶持每一個農村貧困戶真正擺脫貧困，簡單的扶貧辦法和機制是難以奏效的，必須構建新的、綜合的扶貧機制。

三 理解精準扶貧戰略應著眼于三個層面

十八大以來，我國逐步形成了精準扶貧戰略這一科學的理論體系，習總書記進一步提出了“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準”六個精準的扶貧要求。精準扶貧戰略是基于我國基本國情、現階段貧困問題、社會經濟發展特點和中國特色扶貧體系的特征提出的，其核心要義是集中我們的注意力和各種資源，正視貧困問題，聚焦貧困地區和貧困對象，改善和提高扶貧工作的效益和質量，順利實現到2020年全面建成小康社會的目標。全面理解精準扶貧戰略的深意，應同時著眼于宏觀、中觀和微觀三個層面。

1．宏觀層面：認識精準、重心精準

宏觀層面上，精準扶貧戰略的核心是貧困地區各級領導的思想認識、工作重心和注意力要“精準”，聚焦在扶貧工作和貧困人口上。過去一個階段，一些地區（包括貧困地區）在開展相關工作時，主觀上存在“只要宏觀經濟發展好了，貧困問題自然就得到解決了”的錯誤認識，客觀上存在“忽視農業、忘記農民、淡漠農村”的錯誤認識。盡管扶貧工作在各地不斷開展，但是資金投入、組織保障和工作重心等方面都沒有得到應有的強化。

習總書記提出兩個“重中之重”，指出“‘三農’工作是重中之重，革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區在‘三農’工作中要把扶貧開發作為重中之重，這樣才有重點”。以兩個“重中之重”思想為指導，貧困問題突出地區的黨政主要負責同志理應當好扶貧開發的第一責任人。

精準扶貧戰略要求，貧困地區要把提高扶貧對象生活水平作為衡量政績的主要考核指標。引導貧困地區黨政領導班子和干部把工作重點放在扶貧開發上，要強化貧困地區各級特別是縣級扶貧開發領導小組的綜合協調職能?！笆濉逼陂g，黨政主要領導應擔任扶貧開發領導小組的負責人。此外，扶貧開發領導小組應是跨部門和主流化的核心樞紐，能夠整合各方面資源。在這一框架下，省、市兩級的工作重點是做好扶貧工作的宏觀統籌，做到決不讓一個地區掉隊；縣、鄉兩級的工作重點是做好扶貧和民政、人保、教育等部門的制度政策的銜接，對貧困人口進行全面排查，保證“一個都不能少，一戶都不能落”。

2．中觀層面：措施精準、管理精準

中觀層面上，精準扶貧戰略的重點之一是做好扶貧項目設計、創新扶貧方式方法，提高扶貧項目的針對性、適應性，幫扶措施要精準。我國目前大部分的貧困地區都存在著自然條件惡劣、社會服務和基礎設施短缺的情況，在農業生產的資源環境和市場風險的雙重約束下，普通農產品的利潤空間縮小、優質農產品的經營難度加大，產業化扶貧的項目識別難度和運行風險都很高。農村勞動力的外出造成了很多發展項目無法得到落實，一些貧困村的干部因自身能力較弱，無力開展項目實施方案。即使一些扶貧項目得到了實施，也因勞動力在項目實施完成后又外出務工，導致這些項目缺少后續的管理和維護，造成了扶貧行為的短期性和扶貧資源的浪費。而且，農村青壯年人口的外出，也給公平公正地分配扶貧資源造成很多問題，一些貧困農村地區，村里組織召開村民大會或村民代表大會都比較困難，即使是通過民主程序來識別貧困戶和分配扶貧資源，也很難得到落實。這就需要在把扶貧資源這塊蛋糕做大的同時，增加蛋糕的種類，使不同種類的項目能夠對應不同的貧困地區和群體。

中觀層面上，精準扶貧戰略的另一重點是做好貧困村莊的組織建設和幫助支持工作，這要求做到因村派人和管理精準。扶貧到戶工作對完善基層治理體系具有很高的要求，從目前的政策實踐來看，鄉、村兩級是很多到戶項目實施的關鍵，其不僅要開展精準識別貧困戶的工作，還承擔著設計扶貧項目和監督扶貧資金使用的任務。盡管很多鄉鎮實行了干部包村制（擔任第一書記），但因鄉、村兩級往往面臨非常復雜的農村社會環境，這就對鄉、村兩級工作人員的素質提出了很高的要求，需要在包村干部辦事能力和工作積極性的提升方面進行系統的制度設計。

3．微觀層面：識別精準、幫扶精準

微觀層面上，精準扶貧戰略的重點之一是對貧困人口的精準識別。由于貧困村莊的經濟總體發展水平不高，貧困（線）標準設定也不高，精準識別貧困人口的過程應被視為識別村情的過程。目前貧困村應該包括四種人群：具有發展潛力的貧困群體；缺少發展能力的特殊貧困群體；收入略高于貧困線或剛剛脫貧的群體；非貧困群體。從精準扶貧角度來講，目前開發式扶貧的主要對象是第一類群體。對于第二類群體，要重點做好扶貧與社會救助政策的銜接工作，發揮低保等社會救助制度的托底作用。第三類群體實際上也屬于脆弱人群，在風險和災害面前容易返貧，因此要協調好信貸、保險等方面的政策支持。對于第四類群體，要充分利用新型城鎮化的發展機遇和國民經濟中高速發展的條件，激發他們“能人”的帶動效應，使他們既為村莊減貧創造有利的宏觀環境，鞏固和擴大扶貧工作成效，又使其走上快速發展的良性循環的軌道。

微觀層面上，精準扶貧戰略的另一個重點是向精準扶貧識別出的貧困人口提供量體裁衣式的菜單式扶貧，即精準幫扶。即使在一個村莊內部，不同貧困人口的致貧原因往往也是不同的，因此在實踐中要做到精準幫扶，需要以“戶”為項目單元，開展一對一的幫扶活動。

四 鄉鎮精準扶貧問題與反思

脫貧是個世界性難題，大家都在摸著石頭過河，政府在制定政策和實施精準扶貧的過程中，還是出現了很多有共性的問題。換個角度認真思考，能更好地發現問題，校正目標。

1．揠苗助長、欲速則不達

云南很多地方政府在制定精準扶貧的專項貸款、環境治理、產業發展等輸血造血的措施方面，出發點是好的，但未必能達到預期的目的，原因是政府的初衷和農戶的打算難以“情投意合”。政府讓農戶建房，農戶非但不積極而且嫌山區條件艱苦，不愿回到山區居住；政府想發展養殖業，農戶不愿意，因為市場經濟蕭條有投入虧本的前車之鑒；政府想搞種植業，農戶沒有技術也缺勞動力；政府要異地搬遷，由于政策資金投入不足、條件不成熟無法實施。政府有美好的愿望，農戶有難言之隱。許多扶貧政策的實施，看似“天上掉下個大元寶”，農戶卻沒有能力把它撿起來。“扶上馬送一程”的幫扶措施成了農民難以完成的考題。

“掛包幫”“駐村工作隊”，本來是政府扶貧的措施，由于缺少具體的實施方案和路徑，實際執行的效果不太令人滿意。最后往往是“掛包幫”責任人給貧困人口幾百元錢草草了事，“駐村工作隊”大多也是流于形式，駐村后往往無所事事或是找各種理由回城（責任單位派駐年輕人駐村鍛煉，年輕人不了解農村農民的生活，沒有農村工作經驗又缺少社會資源）。給村民留下了政府和“掛包幫”責任人工作落不到實處，沒有其他有效的扶貧措施，只給金錢補貼的印象。扶貧的特惠政策也在一定程度上助長了一些村民好逸惡勞的依賴心理，他們躺在救助的溫床上不思進取，卻又因貧困戶的特殊身份獲得扶貧補貼，使一些處于貧困邊緣但沒能得到救助的農戶心理失衡，為了討個說法，這些人到處上訪，使新的社會矛盾進一步激化。

反思這些現象，原因是執政者人為地拔高了農民的自身素質，忽視了農民內因的決定因素和其所處地理位置的客觀局限性。揠苗助長，欲速則不達。

實際上云南很多山地農村和少數民族，由于傳統意識和后天學習能力等問題，政府和“掛包幫”責任人無法對其進行永久性的扶貧。老子曰：“我無為，而民自化；我好靜，而民自正；我無事，而民自富；我無欲，而民自樸。”政府大包大攬、一廂情愿地按自己的主觀意志為農民設計發展藍圖，甚至追求整齊劃一、一步到位，反而捆綁了農民的手腳、限制了農民主觀能動性的發揮。營造良好的外部發展環境，讓農民們自己“量體裁衣”、充分發揮自己的長處，才能在發展的路上走得更遠更快。

2．繁文縟節，形式主義泛濫

政府精準扶貧過于理想化，造成實際工作中的扶貧設計不符合實際情況。政府的大量的表冊（每戶涉及表冊幾十種）發到基層，想要把涉及扶貧的信息都搜集齊全，但由于農戶的素質和意識的問題，加上政府工作過程中找不到重點，工作精力平均分配，導致重要信息因精力投入不足而被平庸化。

很多地方在執行精準扶貧的過程中具體落實不到位，精準扶貧的信息采集、任務分配常流于形式。雖然要求每個信息都必須進村入戶進行采集，但實際情況是工作人員坐在辦公室里加班加點編造信息采集的結果。這種上級發命令，下級閉門造車、缺乏深入實際的“紙”上扶貧現象仍然存在。

3．朝令夕改、無所適從

當然，精準扶貧還處在探索和試點的階段，管理部門缺乏經驗，處理具體問題思路不清、舉棋不定。這也是目前普遍存在的問題。

4．準備不充分，豢養違規

政府在為貧困戶建檔立卡時，只設立了人均純收入這一條準入門檻，除此之外沒有其他的約束措施；動態管理時提倡民主評議，農戶虛報亂報，導致收集不到真實的信息。因為測算人均純收入，農民不可能把一些自己的隱性收入和盤托出。銀行存款等是個人隱私，政府沒有權力到銀行查詢。還有就是一些地方勢力為評上貧困戶反復纏訪，部分基層干部也因種種原因對這種行為進行放任?；鶎庸芾碚叨嗍青徖锝址?，在評議貧困戶之前，加之缺乏明確的政策導向和嚴明的制度約束，對評議的事項態度模糊、三緘其口。等評議有了結果，具體措施落實了，矛盾出現了，有些基層管理者又像小孩變臉，理由是貧困戶評判不準，給出的措施和優惠要收回。

沒有規矩，難成方圓。精準扶貧實施過程中有關部門往往調查研究不深入、事前準備不充分、具體措施不明確，在矛盾出現之后，再定新規，造成實踐過程中出現盲動主義和“豢養違規”的現象。