第一章 國家戰略下山地農村精準扶貧

第一節 新時期山地農村貧困問題及扶貧可持續

改革開放以來，中國實施了全國范圍的、有計劃有組織的開發式扶貧，減貧事業取得了舉世矚目的成就，超過6億人擺脫了貧困。2011年，中國實施新的扶貧開發綱要，截至2014年底，在新的扶貧標準下，減貧人口總量達到9550萬，貧困發生率從17.2%降至7.2%，為聯合國千年發展目標的實現做出了巨大貢獻。

中國所取得的扶貧成績，既得益于專門設計的各項扶貧政策和項目、全社會的廣泛參與和支持，也得益于長期的、廣泛的、全面的宏觀經濟增長。在農村自然資源稟賦條件不利的情況下，宏觀經濟增長為貧困地區的勞動力帶來了非農就業的機會。中國政府通過出臺《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，通過采取專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多種形式，實施了產業支持、貧困勞動力轉移與培訓、以工代賑、扶貧貼息貸款和扶貧小額貸款、貧困地區基礎設施改造和綜合開發等具體扶貧措施，經過大規模貧困區域開發、整村推進和到戶扶貧等幾個歷史階段，中國在扶貧開發方面積累了豐富的經驗。

但中國社會經濟的發展在城鄉、不同地區和群體間是不平衡的，絕對貧困現象在當前仍是一個社會頑疾。2014年底，全國仍有14個集中連片貧困區、12.8萬個貧困村、7017萬貧困人口。這些貧困地區和貧困人口重點分布在欠發達的中西部地區，其中貧困發生率超過10%的有西藏、甘肅、新疆、貴州和云南，貧困人口數量超過500萬的有貴州、云南、河南、廣西、湖南和四川。從“八七”扶貧起，我國農村扶貧政策已經從救濟式扶貧轉向開發式扶貧，實施以整村推進為主體、以產業化扶貧和“雨露計劃”為兩翼的“一體兩翼”扶貧戰略。但是在人口大規模流動的背景下，農村勞動力大量外出，鄉村空心化、社會原子化問題嚴重，村中缺乏年富力強的項目參與者，開發式扶貧的項目組織難度逐漸加大。總體來看，減貧效益遞減問題開始突出，減貧幅度從2010的26.1%下降至2014年的14.9%，要如期實現2020年前每年減貧1000萬人的目標，任務十分艱巨。

一 農村貧困問題的多樣性

構建科學合理的扶貧攻堅戰略，首先需要正確認識和準確把握當前我國農村貧困問題的本質。從理論的高度把握貧困這一社會問題的本質，有助于切中問題的要害，找到更加合理、更加有效的扶貧政策和措施。

從表面上看，貧困問題似乎是一樣的，那就是貧困人口窮苦與窘迫的生活狀態。從本質上看，貧困問題其實是一種復雜的、多樣的社會問題。如果我們把貧困問題僅理解為貧窮的生活、很低的收入，那么只要向貧困者提供經濟援助、把他們的收入補貼到貧困線之上，就能解決貧困問題了。事實上，貧困問題的解決并非如此簡單。

正確認識農村貧困問題，需要了解這一社會問題的復雜多樣性。農村貧困問題的復雜多樣性是針對貧困的形成原因或形成機制而言的，其主要表現為以下幾個方面。

1．自然條件稟賦性貧困

我國農村地區占地面積廣，一些偏僻山區的可用資源貧乏，與外界的交通和聯系十分不便。生活在這些地方的農民，主要依靠當地有限的自然資源從事農業生產，勞動成果受氣候等自然條件的影響較大。因此，在這些自然條件較為惡劣的農村地區，生產和生活的脆弱性非常大，生活在這種自然條件下的人們容易陷入貧困。此類貧困問題的形成機制主要有兩個因素：一是受生存的自然條件的不利影響，資源難以滿足基本生活需要；二是難以獲得有效的社會支持。這兩種因素的影響相互關聯，共同起作用，使貧困人口難以從居住的生活環境和社會活動中得到有效的生產和生活資源。

2．生態環境相關貧困

在一些農村貧困地區，貧困問題的產生與區域性生態環境的惡化以及為保護生態實施的政策有關。由于傳統農業對自然資源有較大程度的依賴，農戶的收入和生活水平的提高，與他們所處的生態環境密切相關。隨著資源的過度開發及氣候變化等因素的影響，一些地區的生態環境不斷惡化，如一些地區出現的荒漠化、鹽堿化、水土流失嚴重、地下水水位下降等現象，直接損害了當地農民的生產和生活基礎，由此產生了一批農村貧困人口。

3．與不均衡發展相關的相對貧困

生態環境的變化可能導致貧困人口的產生，社會經濟環境的變遷也可能導致貧困人口的產生。在社會經濟快速轉型與發展的過程中，發展機會在區域、社會群體之間的配置難免存在不均衡的問題，獲得較少發展機會的區域和社會群體，實際上陷入欠發展的貧困境地。與發展不均衡相關的貧困問題的形成機制主要是發展機會配置的不均衡，其中主要是人的發展問題。在社會經濟發展水平不斷提高的過程中，不同區域、不同群體、不同階層的發展機會需要得到相對均衡的增長，這樣才能避免出現與發展不均衡相關的貧困問題。

4．社會經濟結構性貧困

我國貧困人口和貧困問題主要集中在農村地區，這與社會經濟結構性因素的影響密切相關。所謂結構性因素，指的是與社會結構、經濟結構相關聯的因素。結構性貧困在一定意義上指的是由社會經濟結構性要素決定的貧困問題。在市場化、城鎮化、現代化的大背景下，以傳統農業生產為主的農戶，難以獲得理想的市場機會、分享城鎮發展的成果。一旦農業面臨自然和市場的沖擊，他們就容易陷入貧困。所以，農村結構性貧困的形成機制就是傳統小農生產在市場經濟大勢中的劣勢地位和脆弱性。

5．特殊個體性貧困

如果說結構性貧困問題是片區的、局部性的問題，那么特殊個體性貧困則是偶發的、個體性的問題。在任何社會系統中，都會存在個體性的差異問題，有些個體因為各種特殊情況，生活陷入貧困狀態，如家庭缺乏勞動力、疾病、突遭變故等。特殊貧困問題不僅存在于農村地區，城鎮里也會存在。特殊貧困的形成機制是由各種偶發的、特殊的困難造成的。

6．因知識貧乏、個性懶惰、不思進取、自我放棄產生的意識性貧困

改革開放以來，黨和國家大規模實施扶貧開發項目，使7億農村貧困人口擺脫貧困，取得了舉世矚目的成就。但是，有些扶貧救助對象在政府幫扶下脫貧后再次返貧，政府幫扶只是外在因素，其自身不給后勁，吃救濟、吃社保，不思進取，缺乏競爭意識，不珍惜政府給他們安排的就業機會。他們安于現狀，受長期形成的落后的傳統和文化觀念的影響，男人雖然身體強壯，但是不干活，靠女人家里家外操勞，有人甚至把扶貧資金和物資用來抽煙喝酒。這種情況，給多少資助，進行多少次幫扶，也是“爛泥扶不上墻”。

7．因建房導致的貧困

目前，國家加大力度解決農村居住環境的問題，各級政府推出一系列的建房扶持政策。一些村莊由于自然條件差，經濟發展滯后，村民建起新房后家徒四壁，又陷入貧困的境地，因房致貧。

認識和理解農村貧困問題的復雜性、多樣性及其主要表現，旨在為探尋有效的扶貧戰略與策略提供一種邏輯框架，使扶貧政策措施的制定更有針對性、更加精確，讓精準扶貧形成長效機制。

二 新時期的貧困問題及其表現

在經濟高速增長和城市化快速推進的同時，地區差異和個人條件、發展機會等的差別逐漸造成了收入分配的不平等，進入21世紀以后，這一問題愈加嚴重。農村貧困格局在新的歷史時期有了新變化。一是在城鄉二元結構的限制下，快速的城市化和工業化進程催生大量的貧困人口，從貧困特性上看，可將這種貧困稱為轉型貧困，或短期性貧困、過渡性貧困。這個群體中的一部分人會在經濟發展中獲得機會走出貧困，一部分人的生活水平會隨著城鄉一體化的社會保障制度的改善而保持在貧困線以上；還有一部分人會落入貧困的陷阱，這部分人構成了所謂的貧困的增量。二是一直沒有擺脫貧困，而且處于貧困代際傳遞狀態，在工業化和城市化的進程中逐漸深陷貧困之中的人口，這些人處于我們說的絕對貧困的狀態，這個群體因陷入長期性的貧困而構成貧困的存量。

由于經濟增長的主要領域離貧困人口所能從事的產業越來越遠，經濟增長的直接減貧效應越來越弱。一直具有很強的減貧效應的農業，在國民經濟中所占的比重不斷下降。因此，除擁有相當大的資源規模之外，依靠傳統意義上的（小規模的）基于農業開發的扶貧措施，很難解決尚存的農村貧困問題。近幾年貧困問題之所以引起人們的高度關注，主要就在于貧困存量減少的速度在下降，也就是說，在現有的經濟社會條件下，貧困人口似乎很難走出貧困。事實上，大部分的貧困人口已經落入結構性貧困的陷阱，這是新時期扶貧工作面臨的新挑戰。

就云南而言，除了上述問題外，新時期少數民族貧困地區的貧困特征還突出表現在貧困程度深、災害頻發、返貧人口不斷增加、貧困人口分布區域相對集中等幾個方面。

從貧困人口和貧困發生率變化的情況可以看出，云南少數民族貧困人口占全國貧困總人口的比重逐漸增大，民族地區貧困發生率也遠遠高于同期全國貧困發生率。新時期民族自治地方面臨貧困面較大、貧困程度深的難題，使少數民族貧困問題成為我國扶貧開發工作的重點和難點。

綜合來看，新時期云南的貧困人口主要分布在自然條件差、自身發展能力弱的山區和少數民族地區，分布相對集中且呈現連片的分布格局。

三 扶貧與脫貧的可持續性

精準扶貧不僅不能局限于對現有的絕對貧困人口的幫扶和脫貧，而且不能將精準扶貧的意義理解為只是為了完成階段性的扶貧開發目標。扶貧開發工作的本質意義在于消除社會中的貧困問題。幫助農村現有的絕對貧困人口擺脫貧困，是消除農村貧困問題的第一步。要讓農村告別貧困，邁入小康，還需要保障扶貧脫貧效果的可持續性。也就是說，在幫助農村貧困人口脫貧之后，還要盡可能防止部分貧困人口返貧以及新的貧困人口產生，同時還要為弱勢群體繼續提供幫扶和社會支持。因此，精準扶貧戰略也應是可持續扶貧戰略。可持續扶貧戰略的基本原則和核心內容可概括為如下幾個方面。

1．扶貧機制的可持續性原則

所謂扶貧機制，是指由“誰是扶貧對象”“由誰去扶貧”“怎樣去扶貧”組成的確定機制。保證扶貧機制的可持續性，并非建立一個固定不變的標準，或是增設一些常設機構，而是在社會治理體系中必須有相應的扶貧確定機制。任何時期、任何地區，均要有一套機制來確定哪些人是貧困人口、由哪些力量去幫扶他們以及如何幫助他們擺脫貧困。可持續扶貧機制將會彌補以往項目制扶貧的局限性，因為在扶貧項目的推進和實施過程中，雖然能對貧困地區的貧困者起到一定的幫扶和脫貧作用，但是，由于扶貧項目一般都是周期性的、選擇性的，形成的扶貧效果具有階段性和局部性，只有在項目期和項目地區，才能達到解決貧困問題的效果。

2．可持續扶貧資源的保障制度

扶貧資源是扶貧開發工作的物質基礎，同時也是預防和消除貧困的前提條件。要實現扶貧資源的可持續這一目標，必須在制度與政策安排上構建一套保障體系。在以往的片區扶貧開發體系中，采用貧困地區申請與評定的辦法，被評定為“貧困地區”，就能享受到扶貧開發的支持和優待政策。如果沒有被評定為“貧困地區”，往往難以得到扶貧資源，或得到很少的扶貧資源。這套行政評估體系雖能確立扶貧開發的大方向，但缺乏扶貧的精準性和可持續性，使一些農村的貧困戶特別是那些特困戶得不到集中、有效的幫扶和支持，使扶貧的實際效率大大降低。脫貧地區的扶貧措施停止后，出現部分貧困戶在缺少扶貧優惠政策支持的情況下重新返貧的問題，有些貧困地區為了“留住”扶貧優惠政策，選擇“謹慎的”發展策略。因此，要保障扶貧有實際效果和具有可持續性，就需要從制度層面安排，確保有可持續的扶貧資源。

3．扶貧措施與行動的可持續性

目前，一些精準扶貧工作是以對口、駐村扶貧的方式進行的。這一扶貧策略雖明確了扶貧的責任單位和扶貧對象，但是，究竟采取什么樣的扶貧措施和行動，在很大程度上取決于駐村扶貧工作者的能動性。駐村工作者能力越強，扶貧效果就會越好。對口扶貧單位派駐的扶貧工作者并非專門性、長期性的，所以扶貧措施和行動通常是階段性的，不具有可持續的特點。要推進可持續的精準扶貧，就必須針對扶貧對象的特點和需求，確立能夠持續下去的扶貧行動計劃。也就是說，不論對口扶貧責任單位是誰、不論對口扶貧單位派誰去扶貧，都要按照計劃有效地推進扶貧措施。

中國社會經濟的發展已進入新時期，農村扶貧開發工作既要面對長期未解決的深層次矛盾和問題，又要面臨諸多新任務和新挑戰。“十三五”時期，農村扶貧進入“啃硬骨頭”“攻堅拔寨”的沖刺階段，要破解扶貧開發中的難題，奪取農村脫貧攻堅戰的勝利，就需要構建科學合理的農村扶貧新戰略，通過精準、綜合和可持續的扶貧戰略的實施，調動更廣泛的社會力量，采取更積極有效的扶貧行動，讓農村絕對貧困人口實現真正脫貧，保障全面建成小康社會這一戰略目標的實現。