第四節(jié) 可再生能源政策推動(dòng)理論分析

一 可再生能源政策架構(gòu)

當(dāng)技術(shù)、市場(chǎng)及其他因素發(fā)生變化時(shí)，靈活調(diào)整政策是很重要的。設(shè)計(jì)和實(shí)施政策的細(xì)節(jié)是決定一項(xiàng)政策效力和效率的關(guān)鍵。透明和持續(xù)的政策框架可降低投資風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)可再生能源部署和低成本應(yīng)用的發(fā)展。

1．政策推動(dòng)理論

可再生能源政策推動(dòng)理論是指，可再生能源開發(fā)處于市場(chǎng)失靈的背景下，難以單純依賴市場(chǎng)主導(dǎo)，可再生能源的開發(fā)利用離不開政府政策等外力的推動(dòng)。

政策推動(dòng)理論的最大特點(diǎn)是重視政府及行政手段在可再生能源開發(fā)利用過程中的作用。但政策推動(dòng)理論并不否認(rèn)市場(chǎng)的作用，而是強(qiáng)調(diào)通過政策的支持，逐步提升可再生能源的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，最終將可再生能源市場(chǎng)轉(zhuǎn)變成以市場(chǎng)機(jī)制為主。

政策推動(dòng)的理論基礎(chǔ)主要有三個(gè)方面：一是可再生能源具有環(huán)境價(jià)值，屬于未來能源消費(fèi)方向；二是基于市場(chǎng)失靈理論，在可再生能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足的背景下，需要由看得見的手來矯正，即政府來調(diào)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，糾正市場(chǎng)失靈；三是可再生能源開發(fā)利用能保障能源安全，這也是政策推動(dòng)的重要依據(jù)。

針對(duì)可再生能源研究、開發(fā)利用、示范和部署的具體政策有助于解決可再生能源競(jìng)爭(zhēng)力不足的問題。有些政策已被證明對(duì)推動(dòng)可再生能源的開發(fā)利用而言是高效可行的。但并沒有一個(gè)放之四海皆準(zhǔn)的政策。經(jīng)驗(yàn)表明，政策有效性取決于各種因素，如技術(shù)成熟度、可負(fù)擔(dān)的資本、集成到現(xiàn)有系統(tǒng)的簡(jiǎn)易程度以及地方和國(guó)家可再生能源資源基礎(chǔ)等，采用不同的政策或政策組合將會(huì)更有效。

2．市場(chǎng)失靈背景下的可再生能源政策選擇

根據(jù)市場(chǎng)失靈理論，當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，政府應(yīng)主動(dòng)出來治理市場(chǎng)的失靈，其手段和政策有微觀的，也有宏觀的。

從宏觀上看，政府政策包括采取財(cái)政政策、貨幣政策、人力資源政策、收入政策、科技政策等，宏觀政策的調(diào)控可以增加社會(huì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，限制和克服經(jīng)濟(jì)的外部性，制定規(guī)則，維護(hù)市場(chǎng)秩序，提供信息，創(chuàng)造良好社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，減少社會(huì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。

從微觀上看，政府政策主要包括以下幾個(gè)方面。一是價(jià)格管制政策。在某些情況下，由供求決定的價(jià)格對(duì)經(jīng)濟(jì)并不是最有利的。比如在某些生活必需品嚴(yán)重短缺時(shí)，政府就要根據(jù)形勢(shì)需要和既定目標(biāo)，運(yùn)用行政權(quán)力規(guī)定并強(qiáng)制執(zhí)行某些價(jià)格。二是消費(fèi)政策。在現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)中，消費(fèi)者的地位一般弱于生產(chǎn)者，這表現(xiàn)為市場(chǎng)行情認(rèn)識(shí)的差異、產(chǎn)品判斷的差異和市場(chǎng)行為的差異，因此市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)一般在賣者手中。政府要通過各種政策，如商品質(zhì)量政策、商品宣傳政策、限制消費(fèi)政策、生產(chǎn)者素質(zhì)政策等對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)。同時(shí)消費(fèi)不僅僅是個(gè)人問題，也是整個(gè)社會(huì)的問題。政府對(duì)消費(fèi)外在化進(jìn)行一定干預(yù)，既尊重了個(gè)人消費(fèi)自由，又維護(hù)了社會(huì)整體利益。三是產(chǎn)業(yè)政策。廠商的生產(chǎn)和整個(gè)社會(huì)利益既有一致的一面，又有矛盾的一面。政府有必要通過生產(chǎn)限制、反壟斷、民主化等產(chǎn)業(yè)政策手段來協(xié)調(diào)、干預(yù)、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展。四是分配政策。政府通過稅收政策和社會(huì)福利政策，正確處理公平和效率的關(guān)系，向社會(huì)成員提供最低生活保障，向貧困者提供就業(yè)機(jī)會(huì)，提供醫(yī)療、教育援助，從而有利于社會(huì)公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前，可再生能源開發(fā)利用依然處于市場(chǎng)失靈的大背景下，構(gòu)建可再生能源開發(fā)利用政策體系需要從價(jià)格、消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)、分配等角度著手。由于科技創(chuàng)新是降低可再生能源開發(fā)成本的重要手段，因此，需要特別重視科技政策體系的建構(gòu)。

3．可再生能源政策架構(gòu)

可再生能源政策主要包括科技創(chuàng)新與發(fā)展政策、上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策、可再生能源配額制和固定電價(jià)制、可再生能源義務(wù)、強(qiáng)制性市場(chǎng)份額、集中招標(biāo)或投標(biāo)、投資稅收抵免等。其中，配額制和固定電價(jià)制度是國(guó)際上有關(guān)可再生能源發(fā)展的兩種主要制度。

可再生能源支持政策涵蓋了電力、供熱（采暖）與制冷、交通等各個(gè)領(lǐng)域，其中絕大多數(shù)支持政策集中在發(fā)電行業(yè)。發(fā)電支持政策主要包括上網(wǎng)電價(jià)、可再生能源配額制、凈計(jì)量電價(jià)、財(cái)政稅收支持政策以及綠色電力價(jià)格等，其中上網(wǎng)電價(jià)與配額制應(yīng)用最為普遍。

可再生能源政策架構(gòu)參見圖2-8。

4．可再生能源配額制

可再生能源配額制（Renewable Portfolio Standard，RPS）是一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)政府用法律形式對(duì)可再生能源發(fā)電的市場(chǎng)份額做出強(qiáng)制性規(guī)定，要求在總電力中必須有固定比例的電力來自可再生能源。RPS的正式概念最初是由美國(guó)風(fēng)能協(xié)會(huì)在加利福尼亞公共設(shè)施委員會(huì)的電力結(jié)構(gòu)重組項(xiàng)目中提出來的。目前國(guó)際上已有英國(guó)、澳大利亞、荷蘭、意大利、丹麥、日本、德國(guó)等一些國(guó)家實(shí)施了可再生能源配額制。德國(guó)采取的主要是固定電價(jià)制度；英國(guó)的配額和招標(biāo)系統(tǒng)比較完善；澳大利亞推行的主要是配額制度；丹麥執(zhí)行的是補(bǔ)貼轉(zhuǎn)配額制度；荷蘭采取的是綠色電價(jià)制度。

從國(guó)外配額制政策要素來看，其主要涉及以下幾個(gè)方面。其一，配額制政策一定要有一個(gè)明確的總量目標(biāo)，同時(shí)需要有配套的針對(duì)配額義務(wù)主體的目標(biāo)分配機(jī)制。不同國(guó)家總量的目標(biāo)及分配機(jī)制不同。其二，從國(guó)外配額制實(shí)踐來看，在配額制政策實(shí)施中承擔(dān)責(zé)任的主體是電力企業(yè)。其三，國(guó)外配額制政策成功實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)表明，電力市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制、綠色證書交易機(jī)制以及考核機(jī)制構(gòu)成配額制政策實(shí)施的運(yùn)作機(jī)制，電力市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制解決了可再生能源開發(fā)利用的激勵(lì)問題，通過放開終端銷售電價(jià)定價(jià)權(quán)，可再生能源開發(fā)利用的高成本能夠分擔(dān)給電力消費(fèi)者；綠色證書交易機(jī)制可引導(dǎo)企業(yè)以最低成本開發(fā)可再生能源；考核機(jī)制可以確保配額目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

配額制度的優(yōu)勢(shì)在于：第一，發(fā)展目標(biāo)明確，既保證了在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)可再生能源的量化發(fā)展目標(biāo)，又保證了可再生能源發(fā)電的市場(chǎng)需求，增強(qiáng)了投資、開發(fā)和設(shè)備供應(yīng)商的信心；第二，綠色證書交易具有靈活、流通性好的優(yōu)點(diǎn)，營(yíng)造了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制，有利于形成統(tǒng)一市場(chǎng)，促進(jìn)了地區(qū)間的資金與資源交流，使可再生能源資源的開發(fā)利用在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化；第三，政策的框架結(jié)構(gòu)具有穩(wěn)定性，政府通過最低程度的行政參與來推動(dòng)可再生能源目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，有利于降低管理成本；第四，配額制體現(xiàn)了可再生能源電力的外部?jī)r(jià)值，合理解決了其與常規(guī)電力的差價(jià)分?jǐn)倖栴}。

配額制度也有缺陷：一是不能最大限度地開發(fā)利用可再生能源。配額相當(dāng)于設(shè)定了可再生能源電力發(fā)展的上限，必須不斷地進(jìn)行調(diào)整；二是價(jià)格完全取決于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有可能使大企業(yè)集團(tuán)處于優(yōu)勢(shì)地位甚至產(chǎn)生壟斷，從而限制和排斥中小投資者進(jìn)入可再生能源發(fā)電市場(chǎng)，不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；三是需要客觀公正的認(rèn)證、有效的監(jiān)督以及強(qiáng)有力的懲罰措施和手段，這加大了監(jiān)管的成本；四是份額標(biāo)準(zhǔn)的確定、可交易的市場(chǎng)體系的建立、處罰標(biāo)準(zhǔn)的制定等都比較復(fù)雜，使得制約配額制度施行成功的因素多元化。

美國(guó)國(guó)家可再生能源實(shí)驗(yàn)室（NREL）公布的一份報(bào)告認(rèn)為，開發(fā)商和政策制定者均冒險(xiǎn)忽略了后RPS時(shí)代。現(xiàn)在是時(shí)候來思考RPS時(shí)期結(jié)束之后，可再生能源將要如何發(fā)展了，是時(shí)候開始思考相應(yīng)策略了，因?yàn)槿绻O(shè)想的解決方案中包括任何大規(guī)模的公共事業(yè)項(xiàng)目開發(fā)的話，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)鋪設(shè)到位需要很長(zhǎng)的時(shí)間。

專欄2-4 中國(guó)推廣可再生能源發(fā)電配額制和綠色證書交易 遏制電網(wǎng)“棄風(fēng)棄光”

2016年3月3日，國(guó)家能源局正式出臺(tái)《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》（下文簡(jiǎn)稱《意見》），根據(jù)全國(guó)2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)總量比重達(dá)到15%的要求，2020年，除專門的非化石能源生產(chǎn)企業(yè)外，各發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應(yīng)達(dá)到全部發(fā)電量的9%。

該比重高于現(xiàn)階段中國(guó)非水電可再生能源在整個(gè)能源結(jié)構(gòu)中的占比。中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年9月底，中國(guó)非水電可再生能源累計(jì)占比僅為4.1%。

但該配額比重較2012年5月國(guó)家能源局發(fā)布的意見征求稿中提出的15%，出現(xiàn)大幅縮減。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，該結(jié)果是電網(wǎng)企業(yè)和政府博弈的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)增速放緩，設(shè)定太高的可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)，可能會(huì)對(duì)企業(yè)形成太大壓力，有必要適當(dāng)調(diào)整。

各省級(jí)行政區(qū)域的消納指標(biāo)不盡相同。其中，甘肅、寧夏、新疆等“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象最為嚴(yán)重的地區(qū)，配額指標(biāo)達(dá)到13%，上海、江西等地僅為5%。

可再生能源配額制度是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)用法律的形式，強(qiáng)制性規(guī)定可再生能源發(fā)電在總發(fā)電量中所占的比例，并要求電網(wǎng)公司對(duì)其全額收購，并對(duì)不能滿足配額要求的責(zé)任人處以相應(yīng)懲罰。美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞和日本等國(guó)普遍施行該制度。中國(guó)在數(shù)十年前便已開始討論，直到現(xiàn)在才首次出臺(tái)相關(guān)政策。

在配額制的基礎(chǔ)上，國(guó)家能源局推出綠色證書交易機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)電的綠色價(jià)值，提供了市場(chǎng)化的解決辦法。

可再生能源電力綠色證書（下文簡(jiǎn)稱“綠證”）是各供（售）電企業(yè)完成非水電可再生能源發(fā)電比重指標(biāo)情況的核算憑證。綠證可以像商品一樣在市場(chǎng)上進(jìn)行交易。

可再生能源發(fā)電企業(yè)通過銷售綠證獲取價(jià)外收益，實(shí)現(xiàn)可再生能源電能的綠色價(jià)值，并使得可再生能源配額借由綠證實(shí)現(xiàn)可交易，解決了配額制度的市場(chǎng)化問題。

國(guó)家能源局指出，鼓勵(lì)可再生能源電力綠證持有人，按照相關(guān)規(guī)定參與碳減排交易和節(jié)能量交易。但值得關(guān)注的是，綠證制度是否真正有效，還取決于配額制能否落實(shí)。從這一點(diǎn)上看，《意見》尚存在罰則缺失。

5．可再生能源義務(wù)

可再生能源配額制在英國(guó)被稱作可再生能源義務(wù)（Renewables Obligation, RO），是指給予電力公司的指標(biāo)、要求它們所發(fā)的電力有一定比例來自可再生能源。此一比例由政府確定，通常會(huì)逐年上升。這些能源可以來自風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能或者地?zé)崮艿取Ｔ趯?shí)行可再生能源比例標(biāo)準(zhǔn)的地方，每使用綠色能源向電網(wǎng)輸送1000千瓦時(shí)的電力，就可以獲得一個(gè)單位的可再生能源證書。電力公司為了完成政府規(guī)定的指標(biāo)，就需要購買這些證書，直到它們攢下足夠的證書向監(jiān)察當(dāng)局證明其滿足了指標(biāo)。

因?yàn)橐肓耸袌?chǎng)機(jī)制，可再生能源義務(wù)與上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策不同，并不能保證所有可再生能源都能獲取固定價(jià)格的政府補(bǔ)貼，而是讓可再生能源依賴市場(chǎng)上證書自由定價(jià)。可再生能源義務(wù)的支持者們認(rèn)為，這種市場(chǎng)機(jī)制會(huì)帶來良性競(jìng)爭(zhēng)，提高能源利用的效率，鼓勵(lì)創(chuàng)新，最終使可再生能源的成本可以與傳統(tǒng)化石燃料相抗衡。雖然，不同種類的綠色能源之間的競(jìng)爭(zhēng)可能存在不均衡的現(xiàn)象，但它可以通過具體的比例等方法得到緩解。

在配額制政策下，義務(wù)承擔(dān)者可以采用兩種方式來完成相應(yīng)的義務(wù)：一是自己建設(shè)可再生能源發(fā)電設(shè)施；二是從其他已經(jīng)完成了規(guī)定配額的電力企業(yè)購買其超額完成“義務(wù)量”而獲得的綠色證書。這樣，可再生能源發(fā)電就可以在兩個(gè)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)交易：一是電能本身的實(shí)物交易；二是綠色證書交易，綠色證書交易制度是保證可再生能源配額制度有效貫徹的配套措施。

電力同業(yè)公會(huì)則反對(duì)可再生能源義務(wù)，認(rèn)為它將導(dǎo)致用戶電價(jià)上漲，并引起各州之間的不平等。

6．可再生能源證書

可再生能源證書（Renewable Energy Certificates，RECs）也被稱為綠色標(biāo)簽、可交易再生能源證書以及歐洲的綠色證書，是一種可以在市場(chǎng)上交易的能源商品。由專門的認(rèn)證機(jī)構(gòu)給可再生能源產(chǎn)生的每1000千瓦時(shí)電力頒發(fā)一個(gè)專有的號(hào)碼證明其有效性。也即是說，1兆瓦電力就是1個(gè)單位的證書。由于太陽能光伏具有特殊性，美國(guó)還有專門的可再生太陽能證書（Solar Renewable Energy Certificates）。

可再生能源證書代表了使用清潔能源發(fā)電給環(huán)境帶來的價(jià)值，因此，證書可以與其產(chǎn)生的電力本身分開交易。綠色證書是可再生能源比例標(biāo)準(zhǔn)的重要一環(huán)，它借用市場(chǎng)機(jī)制形成了一項(xiàng)對(duì)使用者的補(bǔ)貼，以此鼓勵(lì)廣泛應(yīng)用綠色能源。需要指出的是，與世界性的碳交易不同，綠色證書的市場(chǎng)是一個(gè)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，只在實(shí)行相應(yīng)比例標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)內(nèi)交易。

具體而言，每個(gè)國(guó)家具有資格的可再生能源的種類都不一樣。不過通常，以下幾種能源都可以獲得認(rèn)可：風(fēng)能（包括陸上的和離岸發(fā)電）、太陽能（包括集熱式太陽能和太陽能光伏）、潮汐能（包括近岸潮汐能和海洋潮汐能）、地?zé)崮堋⑿⌒退Πl(fā)電、生物質(zhì)能（也稱為生物燃料）。

在美國(guó)，目前加州、紐約州等規(guī)定到某一年全州電力的一定比例必須是可再生能源電力（如加州到2020年要達(dá)到33%），這構(gòu)成了綠色證書的主要消費(fèi)市場(chǎng)；另外，有很多個(gè)人用戶、大公司為了支持清潔能源事業(yè)，也愿意花錢購買。在沒有可再生能源比例標(biāo)準(zhǔn)的州，證書通常以較為便宜的價(jià)格賣給這些自愿買主。

7．強(qiáng)制性市場(chǎng)份額政策

強(qiáng)制性市場(chǎng)份額政策（Mandatory Market Share，MMS）是旨在促進(jìn)可再生能源發(fā)展的一種新政策。從狹義來看，MMS政策是一個(gè)國(guó)家或者其中一個(gè)地區(qū)的政府以強(qiáng)制性手段要求可再生能源發(fā)電在總的電力供應(yīng)中占有一定的市場(chǎng)份額。從廣義來看，MMS政策外延比較寬泛，是一種目標(biāo)趨向（Target-oriented）政策，包括所有有利于促進(jìn)可再生能源發(fā)電份額擴(kuò)大的政策，因此是一個(gè)促進(jìn)可再生能源發(fā)展的政策體系。

從MMS政策的定義來看，MMS政策有以下明顯特征。一是立法是MMS政策實(shí)施的前提和基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的有力保障。MMS政策的實(shí)施應(yīng)基于強(qiáng)制性立法，換句話來說，MMS政策應(yīng)該具有法律效力，對(duì)未完成配額義務(wù)的企業(yè)實(shí)施處罰，這樣才能保障可再生能源目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是規(guī)定在一定時(shí)期內(nèi)要達(dá)到的最低目標(biāo)（數(shù)量或比例）或者規(guī)定可再生能源發(fā)電必須以一個(gè)固定電價(jià)被電網(wǎng)收購。目標(biāo)規(guī)定是所有配額制政策的基本表現(xiàn)形式，其目的是通過配額要求保證在一定時(shí)期內(nèi)整個(gè)能源市場(chǎng)對(duì)可再生能源有一個(gè)固定的需求；而強(qiáng)制性收購和價(jià)格政策的目的是解決可再生能源發(fā)展面臨的上網(wǎng)難和成本較高兩大障礙。三是成熟（完善）的MMS政策應(yīng)采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式保證可再生能源的最有效利用和可再生能源資源的有效配置。

從以上基本特征中可以看出，MMS政策的最大作用是把過去主要依靠政府財(cái)政支持的政策轉(zhuǎn)向政府管制下的市場(chǎng)機(jī)制，力求通過市場(chǎng)機(jī)制以最低的成本開發(fā)規(guī)定數(shù)量的可再生能源電力，從而為大規(guī)模發(fā)展可再生能源創(chuàng)造市場(chǎng)條件。同時(shí)，以可再生能源立法為特征的強(qiáng)制性手段的運(yùn)用也為政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了制度保障。通過法律手段將個(gè)別企業(yè)的清潔電力生產(chǎn)的成本分?jǐn)偟剿械碾娏Ξa(chǎn)品中，既保證了傳統(tǒng)能源發(fā)電實(shí)現(xiàn)外部成本的內(nèi)部化，又為可再生能源電力與常規(guī)化石燃料電力創(chuàng)造了一種公平的市場(chǎng)環(huán)境。

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來看，一般要借助強(qiáng)制性手段來實(shí)現(xiàn)MMS政策目標(biāo)，具體做法包括：規(guī)定可再生能源發(fā)電比例（數(shù)量）或者價(jià)格，人為地為可再生能源設(shè)定一個(gè)發(fā)電市場(chǎng)，采取相應(yīng)的辦法解決可再生能源發(fā)電的上網(wǎng)障礙和轉(zhuǎn)移較高的發(fā)電成本，消除目前尚處于弱勢(shì)的可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的成本較高和市場(chǎng)容量相對(duì)狹小的障礙，迅速提高可再生能源在整個(gè)能源消費(fèi)市場(chǎng)中的比例。

制定和實(shí)施MMS政策前應(yīng)該對(duì)相關(guān)條件進(jìn)行綜合考察，主要包括資源條件、技術(shù)條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政府意愿、政策條件、市場(chǎng)化程度等。

8．上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制

上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼（Feed-in Tariffs，F(xiàn)ITs），也被稱為強(qiáng)制性上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼、可再生能源回購電價(jià)、保護(hù)性分類電價(jià)制度或者政府電力收購制度，是一項(xiàng)旨在加速推進(jìn)可再生能源廣泛應(yīng)用的政策機(jī)制。

上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制是政府強(qiáng)制要求電網(wǎng)企業(yè)在一定期限內(nèi)按照一定電價(jià)收購電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源發(fā)電量。當(dāng)今，上網(wǎng)電價(jià)制度仍是全球各國(guó)在其可再生能源發(fā)電領(lǐng)域采用最為廣泛的政策。截至2013年年初，包括中國(guó)、德國(guó)、西班牙、法國(guó)以及美國(guó)部分地區(qū)在內(nèi)，全球已有71個(gè)國(guó)家與28個(gè)地區(qū)（州）在其可再生能源發(fā)電市場(chǎng)實(shí)行此制度，其中發(fā)展中國(guó)家占絕大多數(shù)，且此制度在歐盟各國(guó)中應(yīng)用最為普遍。

由于世界各國(guó)自身可再生能源的發(fā)展水平與階段不同，各國(guó)根據(jù)國(guó)情不斷地調(diào)整和完善本國(guó)的上網(wǎng)電價(jià)定價(jià)與調(diào)整機(jī)制。因此，各國(guó)所制定的政策既有共同點(diǎn)，又存在國(guó)別差異。

上網(wǎng)電價(jià)形式通常包括固定電價(jià)和浮動(dòng)電價(jià)。未來，在一國(guó)內(nèi)實(shí)施兩種上網(wǎng)電價(jià)形式將是可再生能源發(fā)電市場(chǎng)的主要發(fā)展趨勢(shì)。如2012年，德國(guó)、西班牙、捷克、斯洛文尼亞等國(guó)在可再生能源電力市場(chǎng)實(shí)施兩種方式并存的定價(jià)方式。

固定電價(jià)制度（Fixed-price Systems）也稱強(qiáng)制購電法，是一個(gè)以價(jià)格為基礎(chǔ)的政策機(jī)制。制度規(guī)定電網(wǎng)公司有義務(wù)以政府定價(jià)購買可再生能源發(fā)電的全部電量，具有固定電價(jià)、強(qiáng)制上網(wǎng)、優(yōu)先購買、電價(jià)分?jǐn)偟忍攸c(diǎn)。

固定電價(jià)制度的優(yōu)勢(shì)在于以下幾點(diǎn)。一是價(jià)格固定，能給開發(fā)商以價(jià)格激勵(lì)，價(jià)格設(shè)定合理能夠促進(jìn)投資快速增加，適用于產(chǎn)業(yè)的初期發(fā)展階段。二是電價(jià)簡(jiǎn)單明了，其管理與操作方便，有利于降低可再生能源項(xiàng)目交易成本；針對(duì)不同的可再生能源技術(shù)、不同的地區(qū)資源制定不同的電價(jià)，體現(xiàn)了公平和效率兩個(gè)原則，有利于可再生能源的多樣化。三是附加成本計(jì)算簡(jiǎn)單，附加成本可以通過分?jǐn)倷C(jī)制加以解決，減輕電網(wǎng)公司收購可再生能源電量帶來的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，提高政策實(shí)施的可行性。

其弊端表現(xiàn)在：第一，沒有對(duì)供電企業(yè)可再生能源生產(chǎn)量的要求，使可再生能源的發(fā)展目標(biāo)具有不確定性；第二，沒有充分利用市場(chǎng)機(jī)制，不利于最大限度地降低可再生能源價(jià)格、優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)和優(yōu)選電源項(xiàng)目；第三，發(fā)展在很大程度上依賴于政府政策的持續(xù)性，而不是市場(chǎng)機(jī)制，政策可能因人、因事而具有不穩(wěn)定性。

固定價(jià)格制度在美國(guó)城市得到了很好的應(yīng)用，因此，其他一些國(guó)家的城市也紛紛借鑒這一政策措施，例如，國(guó)外有研究認(rèn)為，新西蘭的城市也應(yīng)該實(shí)施這一政策，原因是，該政策能實(shí)現(xiàn)能源安全、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)及就業(yè)領(lǐng)域等達(dá)到預(yù)期、提高能源意識(shí)、減少碳排放、減少可再生能源開發(fā)利用流程、保障投資安全等。但也面臨一些潛在障礙：市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、看不見的益處等。

9．稅收抵免、補(bǔ)貼、退稅

稅收抵免、補(bǔ)貼、退稅等財(cái)政支出政策也是國(guó)內(nèi)外可再生能源開發(fā)利用常用的政策選項(xiàng)。

稅收抵免（Tax Credit）是指允許納稅人從某種合乎獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定的支出中，以一定比例從其應(yīng)納稅額中扣除，以減輕其稅負(fù)。投資抵免因其性質(zhì)類似于政府對(duì)私人投資的一種補(bǔ)助，故亦稱之為投資津貼。其大概含義是，政府規(guī)定凡對(duì)可折舊性資產(chǎn)投資者，其可從當(dāng)年應(yīng)付公司所得稅稅額中，扣除相當(dāng)于新投資設(shè)備某一比例的稅額，以減輕其稅負(fù)，借以促進(jìn)資本形成并增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力。通常，投資抵免是鼓勵(lì)投資以刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的短期稅收措施。通過稅收抵免可降低可再生能源的開發(fā)成本。

補(bǔ)貼（Subsidies）是指一成員方政府或任何公共機(jī)構(gòu)向某些企業(yè)提供財(cái)政捐助以及對(duì)價(jià)格或收入進(jìn)行支持，以直接或間接增加從其領(lǐng)土輸出某種產(chǎn)品或減少向其領(lǐng)土內(nèi)輸入某種產(chǎn)品，或者對(duì)其他成員方利益形成損害的政府性措施。

退稅（Tax Rebate）是指國(guó)家按規(guī)定對(duì)納稅人已納稅款的退還，即國(guó)家為鼓勵(lì)納稅人從事或擴(kuò)大某種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而給予的稅款退還。通常包括出口退稅、再投資退稅、復(fù)出口退稅、溢征退稅等多種形式。

稅收抵免的優(yōu)勢(shì)是有助于發(fā)展一個(gè)有力的服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，降低投資可再生能源的風(fēng)險(xiǎn)，劣勢(shì)是不能降低投資成本。補(bǔ)貼、退稅政策的優(yōu)勢(shì)是運(yùn)行和維持成本低，劣勢(shì)是不能降低投資成本。

財(cái)稅支持政策在促進(jìn)可再生能源發(fā)展中不可或缺，部分國(guó)家對(duì)可再生能源技術(shù)研發(fā)提供資助。但是，可再生能源利用成本顯著下降和國(guó)際金融危機(jī)的持續(xù)產(chǎn)生了兩方面的影響：一方面，一些國(guó)家的財(cái)稅政策支持力度減弱，如捷克計(jì)劃在2014年取消所有的可再生能源補(bǔ)貼；另一方面，部分國(guó)家開始對(duì)可再生能源技術(shù)與設(shè)備增加稅負(fù)，如2012年保加利亞針對(duì)太陽能、風(fēng)能、水能以及生物質(zhì)能等發(fā)電項(xiàng)目頒布臨時(shí)性追溯稅收。

專欄2-5 歐盟宣布逐步取消可再生能源補(bǔ)貼

近年來，作為可再生能源行業(yè)標(biāo)桿的歐盟因其補(bǔ)貼政策遭到不少爭(zhēng)議。2014年4月9日，歐盟委員會(huì)發(fā)布新規(guī)，宣布逐步取消對(duì)太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能等可再生能源產(chǎn)業(yè)的國(guó)家補(bǔ)貼。新規(guī)于2014年7月1日正式生效，且自2017年起，所有歐盟成員國(guó)都將被強(qiáng)制限制對(duì)可再生能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。

歐盟化石能源相對(duì)比較緊缺，為增強(qiáng)可再生能源產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，降低碳排放，歐盟國(guó)家出臺(tái)了多種補(bǔ)貼政策對(duì)可再生能源予以扶持。歐盟2001年通過立法推廣可再生能源發(fā)電，2009年1月通過了新的可再生能源立法，把擴(kuò)大可再生能源使用指標(biāo)分配到各國(guó)。

歐盟的可再生能源補(bǔ)貼政策在行業(yè)發(fā)展初期有效提振了投資者和相關(guān)企業(yè)的信心，不少歐洲企業(yè)得益于政策扶持，在風(fēng)能、生物質(zhì)能等可再生能源領(lǐng)域掌握著前沿技術(shù)，成為行業(yè)的佼佼者。

歐盟對(duì)可再生能源的重視在全世界起到了示范作用。全球已有50多個(gè)國(guó)家實(shí)施了類似的補(bǔ)貼政策，其中16個(gè)是歐盟成員國(guó)。可再生能源補(bǔ)貼政策實(shí)施以來取得了如此顯著的成效，歐盟為何又要取消呢？

主要有以下幾點(diǎn)原因。首先，可再生能源補(bǔ)貼增加了相關(guān)企業(yè)的成本。一些國(guó)家強(qiáng)制性向高耗能企業(yè)配給可再生能源。如德國(guó)允許可再生能源發(fā)電企業(yè)向消費(fèi)者和用電企業(yè)收取超額成本，因?yàn)槭褂每稍偕茉窗l(fā)電的成本比化石能源高，允許征收這樣的費(fèi)用，使得電解鋁、鋼鐵等耗電量大的企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本增加，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力下降，引起這些企業(yè)的不滿。其次，歐洲可再生能源中有相當(dāng)一部分是生物質(zhì)能，其采用焚燒農(nóng)作物秸稈、樹枝的方式發(fā)電。隨著企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，秸稈和樹枝不夠燒，便砍伐樹木，這反而達(dá)不到環(huán)保的目的。最后，可再生能源與化石能源相比，成本較高，技術(shù)開發(fā)代價(jià)較大，起步階段提供補(bǔ)貼可以理解，然而，一旦超出政府自身財(cái)力許可，便會(huì)給政府帶來沉重的負(fù)擔(dān)。

基于上述原因，歐盟宣布將逐步減少補(bǔ)貼，直至取消，并開始考慮走市場(chǎng)化道路，使民眾和商業(yè)負(fù)擔(dān)得起可再生能源，寧可以減慢其發(fā)展速度為代價(jià)。

可再生能源行業(yè)的發(fā)展肯定會(huì)受到影響，而且這種影響是全球性的。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，可再生能源發(fā)展速度會(huì)放緩。其次，取消補(bǔ)貼將使投資者的熱情下降，全世界可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程會(huì)受影響。最后，消費(fèi)者將減少使用可再生能源，轉(zhuǎn)而使用煤炭、頁巖氣等化石燃料替代可再生能源，從而影響世界低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而碳排放的增加將對(duì)氣候變化產(chǎn)生更大的影響。

未來，歐盟國(guó)家將更多地采取價(jià)格政策、競(jìng)爭(zhēng)政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、科研和產(chǎn)業(yè)化共同促進(jìn)、出口鼓勵(lì)等市場(chǎng)措施推進(jìn)可再生能源的健康發(fā)展。

從市場(chǎng)角度看，目前歐盟除補(bǔ)貼外，最有效的激勵(lì)措施是征收環(huán)境稅。此外，提供行業(yè)補(bǔ)貼也是一個(gè)不錯(cuò)的辦法。可再生能源成本增加以后，電解鋁、鋼鐵、石油產(chǎn)品制造等高耗能行業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力將受到影響，歐盟或?qū)?2個(gè)能源密集型產(chǎn)業(yè)提供行業(yè)補(bǔ)貼。

10．招投標(biāo)制度

招投標(biāo)制度（Bidding System）是由政府發(fā)標(biāo)并管制競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)過程，通過與可再生能源電力供應(yīng)商簽訂長(zhǎng)期購電協(xié)議去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。這種機(jī)制鼓勵(lì)多家公司參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，不僅可以選擇最有能力的公司，而且還能促使電力價(jià)格、補(bǔ)貼成本大幅度下降，最大限度地節(jié)省可再生能源發(fā)電投資。

招投標(biāo)制度的優(yōu)點(diǎn)如下。一是為可再生能源發(fā)電建設(shè)市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)，通過競(jìng)標(biāo)選擇最佳的投資企業(yè)，可以用較低的成本保證大規(guī)模開發(fā)可再生能源。二是政府為購電協(xié)議提供有效保證，可以降低投資企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，有利于利用大額的國(guó)際商業(yè)貸款。三是在項(xiàng)目投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)過程中，為增加投資獲利，投資企業(yè)會(huì)想盡辦法降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，采用新技術(shù)與裝備，提高經(jīng)營(yíng)管理水平，從而有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

招投標(biāo)制度的不足之處：首先，中央政府需協(xié)調(diào)與地方政府關(guān)系，大型項(xiàng)目的開發(fā)所有權(quán)和收益權(quán)一般歸中央，地方政府沒有太大積極性；其次，項(xiàng)目審批程序復(fù)雜，不利于中小投資者參與，容易造成市場(chǎng)壟斷；最后，投資建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)存在資源好的地點(diǎn)被最先開發(fā)和間斷性開發(fā)的問題。

11．綠色電價(jià)制度

在壟斷市場(chǎng)中，電力公司通過開展綠色電價(jià)項(xiàng)目，為用戶提供可選擇的服務(wù)，促使其使用可再生能源電力。美國(guó)通過綠色電力等認(rèn)證來推進(jìn)可再生能源發(fā)電市場(chǎng)的發(fā)展，獲得認(rèn)證的供電商可以在市場(chǎng)營(yíng)銷中使用綠色電力標(biāo)志，以吸引特定的用戶群選擇綠色電力服務(wù)。

綠色電價(jià)制度（Green Power）在全球許多國(guó)家內(nèi)制定實(shí)行，其價(jià)格形成機(jī)制是由政府制定可再生能源產(chǎn)品的價(jià)格，包括可再生能源電能、熱能以及交通運(yùn)輸燃料等，由消費(fèi)者按照規(guī)定價(jià)格自愿認(rèn)購。其中美國(guó)、德國(guó)、意大利以及荷蘭等是實(shí)行此種制度的典型國(guó)家。除消費(fèi)者個(gè)人和企業(yè)自愿綠色購買之外，一些國(guó)家政府同樣強(qiáng)制要求公共事業(yè)或電力供應(yīng)商使用綠色電源產(chǎn)品，以支持、促進(jìn)本國(guó)可再生能源大規(guī)模應(yīng)用的快速發(fā)展。

綠色電價(jià)制度之所以能成功的原因：其一，它很容易被理解，用戶知道購買的不只是風(fēng)電，還有清潔空氣；其二，用戶購買綠色電力有助于提高在公眾心目中的形象；其三，用戶對(duì)于當(dāng)?shù)仉娏镜目稍偕茉窗l(fā)電項(xiàng)目的信任度、產(chǎn)品的確切性，使得基于社區(qū)的市場(chǎng)開發(fā)更容易開展。

綠色電價(jià)交易的局限性在于，一方面，電網(wǎng)因行政區(qū)域自然分割，供電公司只愿開發(fā)當(dāng)?shù)乜稍偕茉床⒃O(shè)計(jì)相應(yīng)的綠色電價(jià)制度，致使開發(fā)者占據(jù)壟斷地位而可能出現(xiàn)綠色電價(jià)未真實(shí)反映成本的問題；另一方面，供電公司沒有動(dòng)力降低成本、提高技術(shù)和服務(wù)質(zhì)量。特別是這種方式是以自愿購買為基礎(chǔ)，不具有法律約束，因此與公民的素質(zhì)、社會(huì)文化等相關(guān)性很高，施行難度較大。

12．凈計(jì)量電價(jià)

凈計(jì)量電價(jià)政策（Net Metering）是指擁有可再生能源發(fā)電設(shè)施的用戶可以根據(jù)向電網(wǎng)輸送的電量，從自己的電費(fèi)賬單上扣除一部分，即僅計(jì)算用戶凈消費(fèi)電量。凈計(jì)量電價(jià)一般用于用戶端的小型發(fā)電設(shè)施，如風(fēng)能、太陽能光伏、家用燃料電池等。如今，全球有37個(gè)國(guó)家實(shí)施凈計(jì)量電價(jià)政策，其中包括加拿大、美國(guó)、丹麥、英國(guó)和意大利。2012年，巴西、智利等國(guó)開始實(shí)施凈計(jì)量電價(jià)政策。

如今歐美地區(qū)所使用的電表，絕大多數(shù)都可以進(jìn)行雙向計(jì)量，因此采取凈計(jì)量的方式基本上沒有額外的成本。因此，凈計(jì)量電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策以及智能電表的應(yīng)用不同，它不需要提前簽訂合約、改換設(shè)備（對(duì)歐美而言），是一種簡(jiǎn)單易行的計(jì)量方式。

凈計(jì)量電價(jià)是針對(duì)用戶端的綠色政策。雖然它使得消費(fèi)者有機(jī)會(huì)安裝自己的可再生能源裝置，但由于它不需要政府提供額外的補(bǔ)助，個(gè)人用戶就必須承擔(dān)綠色電力相對(duì)高昂的成本。同時(shí)，在應(yīng)用層面，個(gè)人用戶也難以與大型的電力公司進(jìn)行凈計(jì)量方面的協(xié)商。

具體而言，雖然各國(guó)甚至各地區(qū)的凈計(jì)量電價(jià)法規(guī)都有很大差異，如減免額的延后期限的長(zhǎng)短、減免額的計(jì)算是根據(jù)零售電價(jià)還是批發(fā)電價(jià)等。但是，凈計(jì)量電價(jià)政策基本上都是以千瓦時(shí)為單位，按月結(jié)算，另外還要收一小筆連接費(fèi)。

凈計(jì)量電價(jià)的優(yōu)勢(shì)是容易安裝、減少電力賬單。但由于影響電網(wǎng)企業(yè)的收益，容易降低其積極性。

二 可再生能源政策評(píng)價(jià)方法

政策過程一般包括政策的議題選定、制定、評(píng)估、反饋、終結(jié)等環(huán)節(jié)。其中，政策評(píng)價(jià)是完善政策的重要環(huán)節(jié)。在政策科學(xué)中，政策評(píng)價(jià)有多種方法，如結(jié)果與目標(biāo)對(duì)比評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)等。

在可再生能源政策評(píng)價(jià)研究中，也有學(xué)者提出了一些評(píng)價(jià)方法。如有學(xué)者提出了可再生能源政策評(píng)估六個(gè)步驟（見圖2-9）。

IRENA也提出了評(píng)估可再生能源政策的五類標(biāo)準(zhǔn)：一是效果；二是效率，主要有靜態(tài)效率、動(dòng)態(tài)效率等要素；三是公平，主要包括利益相關(guān)者參與決策過程；四是制度的可行性；五是可復(fù)制（見表2-4）。

也有學(xué)者從成本效率與交易成本、目標(biāo)的準(zhǔn)確性、可接受性、市場(chǎng)環(huán)境等角度來構(gòu)建可再生能源政策的定性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（見圖2-10）。比較而言，IRENA的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)更加系統(tǒng)完整。

對(duì)于具體的城市來說，在選擇城市可再生能源政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可采用以上方法。但需要根據(jù)不同的建設(shè)重點(diǎn)，選擇不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)，甚至賦予相同指標(biāo)不同的權(quán)重。

三 可再生能源政策問題及對(duì)策分析

要可持續(xù)地開發(fā)利用可再生能源，需要充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用。政策想真正發(fā)揮作用，其本身就要具備科學(xué)性、前瞻性以及可執(zhí)行性。由于國(guó)內(nèi)外現(xiàn)代意義上的可再生能源開發(fā)利用時(shí)間并不長(zhǎng)，在政策法規(guī)方面，各國(guó)都在積極進(jìn)行探索，已經(jīng)取得了很大進(jìn)展，但同時(shí)，可再生能源政策也需要長(zhǎng)期、持續(xù)不斷地豐富與完善。

目前，國(guó)際上普遍重視發(fā)揮政府在可再生能源開發(fā)利用中的作用，如美國(guó)舊金山市專門設(shè)立了市長(zhǎng)可再生能源工作組，以推動(dòng)可再生能源的發(fā)展。舊金山市長(zhǎng)可再生能源工作組任務(wù)目標(biāo)包括：最大限度地節(jié)約能源和提高能源效率，減少能源總需求和溫室氣體排放量，保護(hù)環(huán)境和人類健康，創(chuàng)造工作崗位并促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，維護(hù)環(huán)境正義，履行財(cái)政責(zé)任。

社會(huì)的不斷發(fā)展變化需要政策做相應(yīng)的調(diào)整，可再生能源開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的新情況也需要政策通過不斷變化來適應(yīng)，不同國(guó)家的可再生能源開發(fā)基礎(chǔ)不同、環(huán)境不同，需要采取不同的政策重點(diǎn)，這些因素都決定了沒有任何一項(xiàng)可再生能源政策是完美無缺的，能適用于任何國(guó)家任何時(shí)代，可再生能源政策體系需要不斷地發(fā)展完善，沒有最好，只有更好。

當(dāng)前，可再生能源政策問題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是研究領(lǐng)域尚存在很多不足。如，“無論對(duì)于政府或是學(xué)者，綠色經(jīng)濟(jì)與綠色就業(yè)崗位都是關(guān)注的熱點(diǎn)，但是，目前，大部分研究都熱衷于預(yù)測(cè)綠色工作崗位，但很少有人關(guān)注清潔能源政策對(duì)綠色就業(yè)崗位的影響”。

二是盡管可再生能源政策方面的研究成果很多，但可再生能源開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的新問題、新情況要求已有政策不斷地進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

以德國(guó)為例。德國(guó)的可再生能源發(fā)展模式一直備受稱贊和推崇。自2000年實(shí)施《可再生能源法》以來，德國(guó)政府花費(fèi)巨資積極鼓勵(lì)發(fā)展可再生能源，并且取得了令人矚目的成績(jī)。德國(guó)的發(fā)電量中可再生能源所占比例已經(jīng)從2000年的6%上升到2013年的約25%。但德國(guó)以光伏、風(fēng)電發(fā)展為標(biāo)志的能源轉(zhuǎn)型政策面臨一些困難：第一，財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)日益沉重；第二，能源對(duì)外依存度增加；第三，二氧化碳排放量不降反升。也就是說，德國(guó)能源轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的這些結(jié)果與發(fā)展可再生能源的初衷背道而馳。

因此，就在世界各國(guó)紛紛學(xué)習(xí)德國(guó)的可再生能源發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，德國(guó)自己卻開始重新審視和調(diào)整相關(guān)政策。改革首先是為了克服可再生能源發(fā)展中的“無政府狀態(tài)”；其次是為了緩解資金成本的壓力；最后是不得不根據(jù)歐盟統(tǒng)一的能源市場(chǎng)規(guī)則來調(diào)整自己的政策。

專欄2-6 德國(guó)可再生能源新政策三大趨勢(shì)分析

經(jīng)過各利益相關(guān)方的多番博弈，德國(guó)《可再生能源法》（2014版）終于完成法律修訂程序，已于2014年8月1日正式頒布實(shí)施。由于此次修訂幅度很大，在發(fā)展思路和原則上有比較大的調(diào)整。2014版的《可再生能源法》反映出以下幾個(gè)政策趨勢(shì)。

調(diào)整之一：對(duì)各類可再生能源嚴(yán)格限定年度新增規(guī)模。2012版《可再生能源法》僅對(duì)光伏發(fā)電確定了年度新增規(guī)模，即每年新增250萬～350萬千瓦，如果超過這一范圍則加速下調(diào)上網(wǎng)電價(jià)，超過越多，下調(diào)幅度越大。2014版《可再生能源法》將年度新增規(guī)模限定范圍從光伏擴(kuò)展至風(fēng)電、沼氣發(fā)電。

處于能源轉(zhuǎn)型中的德國(guó)為何要限定可再生能源新增規(guī)模呢？原因在于過去幾年德國(guó)可再生能源尤其是光伏出現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)，不僅經(jīng)濟(jì)代價(jià)高昂，用戶電價(jià)負(fù)擔(dān)加劇，而且電網(wǎng)建設(shè)也難以匹配。限定年度新增規(guī)模，就是要有計(jì)劃地調(diào)節(jié)可再生能源的發(fā)展速度，提高其可預(yù)測(cè)性。與此同時(shí)，可再生能源補(bǔ)貼將主要針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力高、成本低的技術(shù)，首先推進(jìn)太陽能與風(fēng)能的發(fā)展，而對(duì)于成本密集型的沼氣發(fā)電將放慢其擴(kuò)建速度。

調(diào)整之二：可再生能源項(xiàng)目全面引入市場(chǎng)機(jī)制。可再生能源項(xiàng)目全面引入市場(chǎng)機(jī)制，反映在兩個(gè)方面。一是國(guó)家硬性規(guī)定的固定上網(wǎng)電價(jià)將僅適用于功率在500k W（自2016年起為100k W）以下的設(shè)備，而大型可再生能源項(xiàng)目直接出售電能時(shí)只能獲得彈性市場(chǎng)價(jià)格。此前法律規(guī)定，項(xiàng)目業(yè)主每個(gè)月可以有一次選擇權(quán)，可以選擇享受國(guó)家規(guī)定的固定上網(wǎng)電價(jià)，也可以選擇直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在此基礎(chǔ)上再享受一定額度的補(bǔ)貼。二是引入招標(biāo)機(jī)制，通過招標(biāo)確定補(bǔ)貼額度。

固定上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制具有濃厚的行政干預(yù)特性，不能全面、充分反映可再生能源的市場(chǎng)價(jià)值（或者說商品屬性）。可再生能源發(fā)電既有電量?jī)r(jià)值，又有時(shí)間價(jià)值，只有進(jìn)入電力市場(chǎng)才能有效反映其商品屬性，可再生能源參與市場(chǎng)競(jìng)價(jià)就是要讓可再生能源回歸商品屬性。在很多國(guó)家，包括中國(guó)，招標(biāo)機(jī)制往往是用在可再生能源發(fā)展初期，而德國(guó)在可再生能源發(fā)展到所謂高級(jí)階段后卻又回歸到招標(biāo)機(jī)制。德國(guó)之所以重新引入招標(biāo)機(jī)制，就是要通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式確定可再生能源項(xiàng)目的最低成本，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，降低成本。

調(diào)整之三：成本分?jǐn)偧纫Ｗo(hù)本國(guó)工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力又要體現(xiàn)公平。德國(guó)電力用戶通過支付隨電費(fèi)征收的可再生能源電價(jià)附加的方式承擔(dān)能源轉(zhuǎn)型成本。對(duì)于工業(yè)企業(yè)，國(guó)家從保護(hù)本國(guó)工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力角度出發(fā)，對(duì)這些企業(yè)的可再生能源電價(jià)附加實(shí)行減免優(yōu)惠，但2014版《可再生能源法》將減免優(yōu)惠的范圍限定為電費(fèi)成本占生產(chǎn)成本比重極高的用電密集型企業(yè)，這些企業(yè)必須是處于嚴(yán)酷國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的，國(guó)家要保證它們的競(jìng)爭(zhēng)力及工作崗位不受到威脅。對(duì)于自發(fā)自用用戶，以前的規(guī)定是自用電量無須支付可再生能源電價(jià)附加。

可再生能源發(fā)展成本如何分?jǐn)傄恢笔欠尚抻喌臒狳c(diǎn)問題。為了保護(hù)本國(guó)工業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，德國(guó)絕大部分可再生能源發(fā)展成本都是由居民用戶承擔(dān)，這就導(dǎo)致居民電價(jià)持續(xù)攀升，目前已經(jīng)漲至30歐分/千瓦時(shí)，使德國(guó)成為僅次于丹麥的歐盟第二大高電價(jià)國(guó)家，由此導(dǎo)致的能源貧困問題（電費(fèi)及取暖支出占家庭可支配收入比重超過10%即被定義為能源貧困）也在德國(guó)成為輿論焦點(diǎn)。此次2014版《可再生能源法》對(duì)享受可再生能源電價(jià)附加減免優(yōu)惠的工業(yè)企業(yè)范圍進(jìn)行嚴(yán)格限定，使其范圍大幅縮小，同時(shí)對(duì)自發(fā)自用電量也征收可再生能源電價(jià)附加，算是在成本公平分?jǐn)偡矫娌扇×苏壑蟹桨浮?/p>

三是完善政策體系難度較大。以中國(guó)的可再生能源配額制為例。早在2007年國(guó)務(wù)院就提出了可再生能源配額制的發(fā)展思路：國(guó)家對(duì)發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、地方政府三大主體提出約束性的可再生能源電力配額要求。即強(qiáng)制要求發(fā)電企業(yè)承擔(dān)可再生能源發(fā)電義務(wù)，強(qiáng)制要求電網(wǎng)公司承擔(dān)購電義務(wù)，強(qiáng)制要求電力消費(fèi)者承擔(dān)使用可再生能源電力義務(wù)。但在隨后的幾年內(nèi)，可再生能源配額制相關(guān)草案三易其稿仍未能出臺(tái)，就是落實(shí)不了責(zé)任和義務(wù)的關(guān)系。主要原因在于，配額制屬于新型政策工具，國(guó)際上的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)積累不足，還沒有大量的成效論證報(bào)告可供參考。配額制可有多種設(shè)計(jì)方案，設(shè)計(jì)起來十分復(fù)雜，很難把握。其采用的綠色證書機(jī)制需要比較完善的法律法規(guī)體系，需要建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)綠色證書市場(chǎng)進(jìn)行全面的監(jiān)督和管理，我國(guó)又缺乏綠色證書交易市場(chǎng)的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)。另外，配額制的實(shí)施需要成熟的電力市場(chǎng)，而我國(guó)電力改革尚處于初級(jí)階段，電力市場(chǎng)還不成熟，存在許多不確定因素。這些都給配額制近期在我國(guó)的應(yīng)用帶來很大挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)前，中國(guó)在可再生能源開發(fā)利用政策的制定與執(zhí)行過程中，還顯現(xiàn)出以下特點(diǎn)：強(qiáng)勢(shì)政府掌控政策能力強(qiáng)，優(yōu)點(diǎn)是容易出臺(tái)新政策，但缺點(diǎn)是政策一旦出問題，帶來的危害也很大；重視構(gòu)建引導(dǎo)激勵(lì)政策，缺乏約束機(jī)制；重視制定，但執(zhí)行力度有待加大。

在應(yīng)對(duì)可再生能源政策問題方面，城市要堅(jiān)持“不斷發(fā)展，不斷完善”的原則，政策體系需要不斷完善，具體的政策需要在保持一定穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行創(chuàng)新。而對(duì)于那些級(jí)別較低的城鎮(zhèn)來說，它們可能沒有出臺(tái)政策的權(quán)力，但也可以通過積極貫徹執(zhí)行相關(guān)政策，推動(dòng)可再生能源城鎮(zhèn)的建設(shè)，特別是要重視爭(zhēng)取國(guó)家政策的支持。

四 國(guó)際上主要國(guó)家的可再生能源政策

可再生能源作為全球能源體系的重要組成部分，除可降低溫室氣體排放外，為各國(guó)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了重要驅(qū)動(dòng)力，對(duì)保障世界各國(guó)能源安全、改善環(huán)境、增加各國(guó)就業(yè)發(fā)揮了重要作用。截至2013年年初，全球已有127個(gè)國(guó)家制定或出臺(tái)可再生能源政策，其中發(fā)展中國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體的比重就超過2/3。

英國(guó)促進(jìn)可再生能源發(fā)展的政策工具主要為補(bǔ)貼、減稅、可再生能源運(yùn)輸燃料義務(wù)（Renewable Transport Fuel Obligation，RTFO）以及再生能源義務(wù)（Renewable Obligation，RO）。補(bǔ)貼政策主要針對(duì)生物質(zhì)能源裝置設(shè)備；減稅是針對(duì)含有生物質(zhì)柴油與生物質(zhì)酒精的油品每升減少20便士的稅金；RTFO規(guī)定2010年油品中必須含5%的可再生能源；RO要求電力供給中必須有一定比例來自可再生能源，目標(biāo)是比例由2007年和2008年的7.9%增加到2015年的15.4%。除了上述政策外，英國(guó)政府最近又提出幾項(xiàng)措施搭配RTFO與RO，基本內(nèi)容為可再生能源義務(wù)買斷、可再生能源技術(shù)分組。

德國(guó)促進(jìn)可再生能源的政策主要體現(xiàn)為2014年修訂的《可再生能源法》，主要政策措施包括：并聯(lián)及收購義務(wù)、最高收購價(jià)格、可再生能源的來源保證、可再生能源政策執(zhí)行報(bào)告。

美國(guó)可再生能源政策主要體現(xiàn)為2005年修訂的《能源政策法》中關(guān)于可再生能源的部分，基本政策內(nèi)容為：對(duì)可再生能源進(jìn)行補(bǔ)貼、租稅抵減、可再生能源發(fā)電配比制、制定可再生能源燃料標(biāo)準(zhǔn)。

發(fā)展中國(guó)家和新興國(guó)家采用的主要可再生能源政策主要是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家，政策種類類似，只是側(cè)重點(diǎn)因國(guó)家基礎(chǔ)不同，而有所區(qū)別（見表2-5）。