督撫制度起源于明，形成于清。作為省級行政長官，地方督撫是介于清朝廷與府廳州縣基層政權的中間環節，具有承上啟下的運作功能。在清末新政中，地方督撫既可以在一定程度上參與和影響清廷中央的新政決策，也是在各省推動新政具體實施的實際主持者，可見其在新政過程中至關重要的作用。與此同時，隨著清廷通過新政致力于加強中央集權，地方督撫的權力及其對清廷中央決策的影響力也在逐漸演變，從而使晚清權力格局發生明顯的變化。辛亥鼎革之際，中央與地方權力關系變成“內外皆輕”的權力格局，其總體表征是中央與地方權威一并流失，中央無法控制地方，地方無力效忠中央。“內外皆輕”權力格局的形成，其直接后果是清廷中央與地方均不能有效地應對革命，致使清王朝走向覆亡之路；其另一個嚴重的后果是掌握軍隊尤其是新軍的軍人勢力的崛起，出現軍人干政，導致民國初年的軍閥政治。